4.1. Pozitivno-pravno određenje
Objekti javne svojine su materijalna dobra, materijalni delovi prirode koji su aktuelno ili virtuelno u ljudskoj vlasti i povodom kojih se uspostavljaju različiti odnosi ili subjektivna prava i obaveze koja čine suštinu javne svojine. To su pokretne i nepokretne stvari u građanskopravnom smislu koje uglavnom imaju karakter robe, imovinsku vrednost, i mogu biti u prometu. Ovlašćenja i akti koji se preduzimaju su imovinskog karaktera pa se radi očuvanja imovinske suštine tih dobara podnose državinske i svojinske tužbe ili preduzimaju drugi akti i sredstva građanskog prava. S druge strane, to mogu biti javna dobra, delovi materijalne prirode povodom kojih se uspostavljaju javnopravni odnosi, ovlašćenja, i obaveze čiji cilj je ostvarenje javnog interesa, javne delatnosti koji se realizuju prko javnih (upravnih) akata, sredstava i mera te je ostvarivanje, suštine i zaštite ovih odnosa bitno drukčije od prirode prethodnih odnosa. Konačno, u nekim slučajevima materijalna dobra poprimaju dvostruki karakter. Npr. automobil, kompjuter ili zgrada su po svojoj prirodi pokretne ili nepokretne stvari u građanskom pravu, ali kad postanu sredstva javnopravnog subjekta njihova funkcija se menja i povodom njih se uspostvaljaju javnopravni odnosi, ovlašćenja i obaveze. Kada se javnopravnim aktom nadležnog organa ili na osnovu samog zakona promeni namena ovih dobara one će opet postati stvari u građanskopravnom smislu.
Da bi se utvrdilo koja materijalna dobra čine objekte javne svojine potrebno je sagledati pozitivne propise iz ove oblasti. Zakon o javnoj svojini Republike Srbije nabraja šta sve čini predmet javne svojine, ali se ta lista time ne iscrpljuje već se može dopuniti posebnim zakonima. Tu spadaju: 1) prirodna bogatstva, vode, vodotoci i njihovi izvori, mineralni resursi, resursi podzemnih voda, geotermalni i drugi geološki resursi i rezerve mineralnih sirovina i druga dobra koja su posebnim zakonom određena kao prirodna bogatstva. Ovi objekti pripadaju Republici Srbiji odnosno državna su svojina; 2) dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi u javnoj svojini, a) dobra od opšteg interesa u javnoj svojini u smislu ovog zakona su stvari koje su određene kao dobra od opšteg interesa (poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, vodno zemljište, vodni objekti, zaštićena prirodna dobra, kulturna dobra i dr.) zbog čega uživaju posebnu zaštitu; b) dobra u opštoj upotrebi u javnoj svojini u smislu zakona, smatraju se one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom (javni putevi, javne pruge, most i tunel na javnom putu, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr.). Dobra u opštoj upotrebi su u svojini Republike Srbije, izuzev državnih puteva II reda koji su u svojini autonomne pokrajine na čijoj se teritoriji nalaze, kao i izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica koji nisu deo autoputa ili državnog puta I ili II reda, zatim trgovi i javni parkovi koji su u svojini jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalaze; 3) mreže – nepokretne stvari sa pripatcima, odnosno zbir stvari namenjenih protoku materije ili energije radi njihove distribucije korisnicima ili odvođenja od korisnika. Ova dobra mogu biti u javnoj ili privatnoj svojini; 4) stvari koje koriste organi i organizacije Republike, pokrajine i jedinice lokalne samouprave – pokretne i nepokretne stvari i druga imovinska prava koja služe za ostvarivanje njihovih prava i dužnosti; 5) druge stvari i imovinska prava – pokretne i nepokretne stvari koje ne služe vršenju javnopravnih funkcija (poslovni prostor, garaže, stambene zgrade) već za obavljanje komercijalne delatnosti.
Razlikovanje pojma „stvari“ od pojam „javnog dobra“ kao objekata dijametralno različitih pravnih odnosa, pravna teorija ne dovodi u pitanje. Međutim, izložena zakonska analiza strukture objekata javne svojine može da stvori izvesne pojmovne dileme. Na to upućuje odredba Zakona o javnoj svojini RS po kojoj se na sticanje, vršenje, zaštitu i prestanak prava javne svojine primenjuju odredbe zakona kojima se uređuje pravo privatne svojine ako nešto drugo nije određeno ovim ili drugim zakonom odnosno drugi zakoni koji uređuju režim stvari u javnoj svojini ne mogu biti u suprotnosti sa ovim zakonom tako da se utvrđeni koncept javne svojine i njenih objekata tu ne mogu menjati. U prilog tome, mogu se navesti i druge odredbe ZJS RS gde se i ne spominje termin „javna dobra“. Tako, dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi predstavljaju stvari za posebne namene. Ostali objekti javne svojine kao mreže ili sredstva koja koriste organi i organizacije su pokretne ili nepokretne stvari, zbir stvari ili nepokretne stvari sa pripatcima i sl. Naglašavanje svojinskopravnog pristupa a izostavljanje javnopravne dimenzije javne svojine može da stvori konfuziju ili dileme u primeni ovih pravnih instituta u praksi.
4.2. Javna dobra
4.2.1. Pojam i vrste
Javna dobra u najužem smislu su materijalna dobra ili materijalni delovi prirode koji su zbog svoje suštine podvrgnuti javnopravnom režimu odnosno predstavljaju objekte javnopravnih ovlašćenja i obaveza državnih organa, organizacija i službi kao i drugih subjekata (pokrajina, lokalna samouprava). Ova javna dobra gotovo u svim pravima mogu se svesti na prirodna bogatstva i dobra u opštoj upotrebi. S druge strane, javna dobra u širem smislu pored dobra u užem smislu, činile bi stvari u mešovitom pravnom režimu. To su sredstva za rad organa, organizacija i službi kao i kulturna dobra u režimu javne svojine. Pojam javnog dobra ne bi činile pokretne i nepokretne stvari u režimu javne svojine, a služe za obavljanje privredne delatnsti i sticanje prihoda javnih subjekata, pošto su oni u građanskopravnom režimu, a njihovi subjekti javljaju se kao sopstvenici ili imaoci užih subjektivnih stvarnih prava.
U našoj pravnoj teoriji, pojam javnog dobra ili „javne stvari“ ima različita značenja. Po jednom shvatanju, javno dobro ima najuže značenje i svodi se na dobra u opštoj upotrebi. Po drugom shvatanju, pojam javnog dobra dobija šire značenje pa obuhvata pored dobara u opštoj upotrebi i niz drugih stvari koja čine sredstva za rad državnih organa, organizacija i službi kao i kulturna dobra (npr. vojno javno dobro, muzejski predmeti, arhivski dokumenti i sl.). Konačno, postoje shvatanja koja pod uticajem nemačke pravne teorije, proširuju pojam javnog dobra i daju mu najšire značenje. „Javnim se može nazvati svaka stvar – bez obzira ko je titular prava svojine nad njom – pomoću koje se, uz merodavni pravni blagoslov, pretenduje na zadovoljavanje javnih potreba i ostvarivanje javnih interesa. Jasno je da tada pojam javnog dobra (javne stvari) daleko premašuje okvire predmeta državne javne imovine“.
Svako od navedenih shvatanja pojma javnog dobra može imati teorijske prednosti, ali i nedostatke. Naučni pristupi koji javno dobro određuju preme prirodi stvari ili prema svojinskoj pripadnosti javnopravnih subjekata ne mogu u potpunosti da sagledaju ovu kategoriju. S druge strane, shvatanje koje suštinu javnog dobra izražava na osnovu funkcije pa bi to bile stvari koje služe zadovoljavanju javnih potreba, pojam javnog dobra određuje preširoko. Tako bi javna dobra činile čak i stvari koje gradska vlast uzme u zakup radi obavljanja javnog prevoza ili vršenja druge javne delatnosti. Prava mera u definisanju pojma javnog dobra sastojala bi se u kombinaciji sva tri kriterijuma. Na ovaj način, javno dobro činilo bi deo materijalne prirode koje po svojoj suštini ili nameni služi obavljanju javne službe (funkcije), a pri tome se nalazi u svojini javnih subjekata.
Deoba javnih dobara u našem pravu može se vršiti na različite načine i na osnovu različitih kriterijuma kao što su: pravni režim dobara, oblik svojine, vrste objekata, način nastanka i sl. Na osnovu pravnog režima, odnosno načina upotrebe javna dobra se mogu podeliti na: dobra u opštoj upotrebi, prirodna dobra i sredstva za rad državnih orgna. Prema tipu svojine, javna dobra se dele na ona koja su u državnoj svojini i javna dobra u privatnoj svojini. Sa stanovišta vrste stvari koje čine javno dobro postoje sledeće kategorije: 1) zemljišno javno dobro (putevi, trgovi, parkovi, groblja, vojna utvrđenja i sl.); 2) vodno javno dobro (plovni putevi sa lukama, prirodni vodotoci, jezera, javni bunari i česme); 3) morsko javno dobro (obalno more, morska obala, morske luke sa pratećim objektima); 4) vazdušno javno dobro (vazdušni prostor iznad državne teritorije, aerodromi i sl.); 5) zgrade različitih državnih organa (upravne, vojne zgrade i sl.); 6) pokretne stvari koje po karakteru mogu biti različite (vozila, knjige, pokretni inventar, sredstva naoružanja itd.). S obzirom na način nastanka javnog dobra razlikujemo: prirodna javna dobra (reke, more i morska obala) i veštačka javna dobra (putevi, mostovi, aerodromi i sl.). Prirodna javna dobra imaju taj status samim nastankom odnosno postojanjem bez posebnog akta države, dok veštačko javno dobro stiče status javnog dobra na osnovu posebnog državnog (upravnog) akta kojim se određuju njegove granice i domen prostiranja.
4.2.2. Javno dobro u francuskom i nemačkom pravu
U francuskom pravu pojam javnog dobra može se formirati razvrstavanjem materijalnih dobara na javni i privatni domen. Teorija o javnom domenu objašnjava suštinu instituta javnog dobra. Međutim, ne postoji jedinstven stav oko ovog pitanja u teoriji, zakonodavstvu i praksi. Rasprave su krenule nakon donošenja Francuskog građanskog zakonika 1804. godine. Sam Zakonik predviđa nekoliko odredbi (538-541) po kojima je država sopstvenik zajedno sa drugim subjektima. Sva dobra države čine javni domen, ali to ne znači specijalni pravni režim. Tek su komentatori zakonika napravili distinkciju između dobara u opštoj upotrebi koja ne mogu biti u režimu privatne svojine i ostalih dobara. Kao reakcija na ovakvo rešenje u zakonodavstvu nastala je tzv. doktrinarna koncepcija. Po ovom shvatanju, pošto nema definicije javnog i privatnog domena u zakonodavstvu polazi se od kriterjuma prirode dobara odnosno vrste prava, pa se razlikuju dve vrste stvari: 1) dobra podobna za privatno prisvajanje (privatni domen); 2) dobra koja nisu podobna za privatno prisvajanje i izvan su pravnog prometa. To su dobra koja se nabrajaju u čl. 538 Code Civila: reke, obale, luke, putevi, trgovi… Tako se javni domen svodi na dobra u opštoj upotrebi. Ova teorija bila je dominantna u 19. veku, ali se može naći kod nekih autora s početka 20. veka.
Pošto se pokazalo da je ova teorija nepodesna da objasni pojam javnog dobra jer ga suviše sužava, pojavila su se shvatanja koja polaze od namene stvari. Pojam javnog domena čine stvari koje služe: 1) javnim službama; 2) ostvarivanju javnog interesa. Javni domen počiva na ideji namene stvari radi javne korisnosti. Ovaj kriterijum je brzo pokazao nedostatke jer se zasnivao na odlukama administrativne vlasti koja može diskreciono da odlučuje šta čini javno dobro, pa samim tim ova klasifikacija može biti arbitrarna (subjektivna).
Sledeća grupa autora polazi od kriterijuma nužnosti dobara. Da bi neka stvar činila javno dobro (javni domen) potrebno je da su ispunjena četiri uslova: 1) dobro pripada državi ili javnom telu; 2) mora da služi javnoj upotrebi odnosno javnoj službi; 3) stvar se mora odnositi ne na bilo koju javnu službu, već samo na onu koja je od suštinskog značaja za društvo; 4) dobro mora da ima bitnu ulogu u takvoj službi. Umereniji stav bi bio onaj po kojem, javno dobro čine stvari određene za javnu službu, ali su nužne za tu delatnost i ne mogu se zameniti. Nakon reformi građanskog zakonika od 1947. godine uobličila se definicija javnog domena kao dobara administrativnih kolektiviteta i javnih ustanova pod uslovom: 1) da su prepuštena na upotrebu javnom korisniku; 2) da su namenjena za javnu službu; 3) da su po svojoj prirodi ili posebnim svojstvima suštinski vezana za svrhu obavljanja ovih službi. Ova koncepcija prihvaćena je od strane Kasacionog suda i Državnog saveta.
U nemačkom pravu mogu se razlikovati četiri grupe javnih dobara shodno svrsi kojoj služe: a) javna dobra u opštoj uporebi; b) javna dobra u posebnoj upotrebi; v) javna dobra u upotrebi u ustanovama; g) javna dobra u upotrebi u upravi. Pravnim aktom dodeljivanja (upravni akt), javna dobra se podređuju javnopravnom režimu, koji državi ili nosiocu javne uprave dodljuje specifičnu upravu (vlast) nad njima. Javnopravni režim sam po sebi može se ispoljiti u tri različita oblika: 1) slično rimskom pravu postojala su dobra u javnoj upotrebi kao res nullius na kojima niko ne može da stekne vlasništvo, (npr. veliki vodeni tokovi); 2) neka javna dobra kao javni putevi na teritoriji Hamburga pripadaju tom gradu, ili površinske vode „prvoga i drugoga reda pripadaju Baden – Wurttenbergu. Ova dobra su u javnoj svojini uz zabranu raspolaganja u građanskopravnom smislu; 3) ovo rešenje preovlađuje i po njemu većina javnih dobara ostaje u privatnopravnom režimu svojine bez obzira da li su tela koja upravljaju dobrima vlasnici ili ne. Upravljanje dobrom, koje je zasnovano na dodeljivanju, osigurava se javnopravnom potčinjenošću koja počiva na privatnom vlasništvu. Smisao potčinjenosti je obaveza vlasnika da podnosi korišćenje javnog dobra u okviru specifično određene namene, npr. kod puteva podnosi javnu upotrebu, kod voda trpi posebnu upotrebu, kod uređaja i opreme podnosi institucionalnu upotrebu, posebno upravljanje kod sredstava za rad birokratije i sl..
4.2.3. Javna dobra i dobra od opšteg interesa
Dobra od opšteg interesa su stvari koje zbog svog značaja za društvo (ekonomski, strategijski, istorijski i drugi razlozi) imaju poseban pravni režim upotrebe, raspolaganja i zaštite. Tu spadaju: prirodna bogatstva, dobra u opštoj upotrebi, kulturna dobra, poljoprivredno i građevinsko zemljište, šume i šumsko zemljište i sl. Koje stvari imaju status dobra od opšteg interesa određuje zakonodavac ili organ, odnosno ustanova utvrđena zakonom. Ova dobra mogu biti u privatnoj ili javnoj svojini. Međutim, nezavisno od toga u kom se svojinskom režimu nalaze, propisi utvrđuju prava i obaveze različitim subjektima u pogledu upotrebe ili raspolaganja ovim dobrima tako da opšti interes bude najpotpunije izražen. Dobra od opšteg interesa moraju se upotrebljavati u skladu sa zakonom predviđenim uslovima kojima se ostvaruje njihova racionalna upotreba i drugi opšti interesi. Upotreba ovih stvari mora biti društveno i ekonomski celishodna, što znači da njima treba tako gazdovati da se očuva dobro i njegova namena, a u nekim slučajevima obezbedi povećanje prirasta i prinosa. Dobra od opšteg interesa uživaju i posebnu društvenu zaštitu. U vezi s prethodnim načelom moguća su različita ograničenja u pogledu upotrebe i raspolaganja ovim dobrima. Obaveza ostvarivanja pomenutih principa je na svim korisnicima dobara od opšteg interesa, ali i na državi i njenim organima kao predstavnicima širih društvenih interesa.
Nije sporno da javna dobra bez obzira kako se pravno uobličavaju spadaju u kategoriju dobara od opšteg interesa. To znači, da potpadaju pod poseban pravni režim upotrebe, raspolaganja i zaštite. Međutim, ove dve kategorije stvari ne mogu se u potpunosti izjednačiti i to iz više razloga: 1) dobra od opšteg interesa predstavljaju znatno širu grupaciju dobara koja obuhvataju javna dobra, ali i druge stvari od interesa za društvo (poljoprivredno zemljište, građevinsko zemljište, šume i šumsko zemljište, itd.); 2) javna dobra služe ostvarivanju posebne vrste opšteg interesa, a to je zadovoljavanje opštih potreba građana, vršenje javne službe ili ostvarivanje funkcija državnih organa; 3) takva funkcija javnih dobara nameće pravni režim drukčiji od režima ostalih dobara od opšteg interesa. Javna regulativa je ovde daleko izraženija pri čemu su neka javna dobra u potpunosti u javnopravnom režimu. Čak i kada se radi o javnim dobrima koja su u mešovitom pravnom režimu, upravnopravni elementi u vidu upravne zaštite, mnogobrojnih obaveza, mera kontrole i nadzora i sl. su znatno prisutniji nego kod ostalih dobara od opšteg interesa; 4) javna dobra su u javnoj svojini a kad postoje izuzeci moraju se izričito navesti u najvišim pravnim aktima. Ostala dobra od opšteg interesa mogu biti u svim oblicima svojine. Poljoprivredno zemljište je najvećim delom u režimu prava svojine, građevinsko zemljište je pretežno u javnoj svojini, a šume i šumsko zemljište može biti u svim oblicima svojine.
