9.1. Pojam

Zadružna svojina predstavlja jedan od oblika prava svojine koji ima određene karakteristike u odnosu na druge svojinske zajednice. Posmatrano spolja, zadružna svojina formalnopravno predstavlja najširu neposrednu pravnu vlast sa ovlašćenjima upotrebe, pribiranja plodova i oblašćenjem pravnog i faktičkog raspolaganja dok po unutrašnjim svojstvima ima dodirnih tačaka sa drugim institutima kao što su: zajednička, društvena i slični oblici svojine. Posebnost ovog oblika prava svojine nastaje kao rezultat potrebe da se ljudi udruže radi ostvarenja ekonomskih, socijalnih i kulturnih potreba i ispoljava se u različitim pravcima. To su pre svega subjekti – zadruge i zadružne organizacije kao posebna pravna lica. Takođe i pravna sadržina zadružne svojine podložna je ograničenjima, a način vršenja ovlašćenja zasniva se na principima dobrovoljnosti i solidarnosti, demokratičnosti, ekonomskog učešća, jednakog prava upravljanja, i sl. Zadružna svojina nastaje od udela zadrugara, članarine, radom i poslovanjem zadruge i na druge načine.

                                                   9.2. Srodni oblici

                                                9.2.1. Zajednička svojina

U početku nastanka zadružna svojina je predstavljala organizacioni oblik kada zadrugari udružuju svoje udele, ali bez organizacione forme pravnog lica, tako da svaki zadrugar ostaje sopstvenik svog udela koji može povući u svako doba ili protekom određenog roka. Bilo je slučajeva da jedan ili više zadrugara povuku svoj udeo u sredstvima, a da ostali zadrugari nisu imali pravnih sredstava da ih u tome spreče. Ovakav oblik svojinskog organizovanja bio je prisutan i na području kraljevine Jugoslavije.

Zadružna svojina imala je i nešto drukčije značenje. Građanski zakonik kraljevine Srbije definiše zadrugu kao zajednicu imanja i života između srodnika bilo krvnih bilo građanskih ili preciznije zadruga je onde gde je smesa zajedničkog života i imanja svezom srodstva ili usvojenjem po prirodi osnovana i utvrđena. Zadruga se zove i kuća ili kuća zadružna za razliku od inokosne. Postojanje zadruge podrazumeva: 1) zajednički život minimum dva lica; 2) to je zajednica među srodnicima (srodnička zajednica); 3) zadruga je zajednica u imanju (imovinska zajednica); 4) to je zajednica života i rada. Kućne ili porodične zadruge predstavljaju oblik kolektivne svojine i ostatak feudalnog prava. U kasnijem pravu nemaju značaja čak i u slučajevima gde se formalno vode u zemljišnim knjigama kao kućne zadruge ili ako postoji zajednica života i rada porodične skupine. Sudska praksa socijalističke Jugoslavije imala je stav da se velika većina kućnih zadruga usled deoba ili potpuno raspala ili se samo formalno još vode u knjigama kao kućne zadruge. Vrhovni sud ranije Jugoslavije je potpuno eliminisao ovu zajednicu stavom: „da nekadašnja porodična zadruga kao pravna zajednica sa domaćinom na čelu koji ex lege pravno posluje za celu zajednicu i za svakog pojedinog njenog člana, nepodeljeno i solidarno – ne postoji u pravnom poretku SFRJ. Takva stvarna i pravna situacija prevaziđena je i ukinuta već samom promenom i razvojem društvenih, ekonomskih i drugih stvarnih odnosa.

Važeće pravo Republike Srbije o zadrugama predviđa dodirne tačke zadružne i zajedničke svojine. Ova veza može se uočiti samo kod zadružne svojine koja u svom sastavu ima udele zadrugara. Međutim, dok postoji članski status zadrugara udeli se ne mogu vraćati, zalagati niti biti predmet izvršenja za obaveze zadrugara. Status zadrugara može prestati istupanjem, isključenjem, u slučaju smrti i prestankom zadruge. Po prestanku statusa zadrugara, valorizovani udeli vraćaju se zadrugarima odnosno njihovim naslednicima. Udeli se vraćaju u obliku, na način i u roku određenim zadružnim pravilima. Udeli se ne mogu vratiti pre prestanka odgovornosti zadrugara za obaveze zadruge. Ako zadružna svojina u svom sastavu nema udele već se sredstva obezbeđuju po osnovu članarine zadrugara, prestankom statusa zadrugara članarina se ne vraća prethodnim vlasnicima.

                                                9.2.2. Društvena svojina

Marksistična teorija ima zasluge za ideje da je zadružna svojina po svojoj prirodi bliska ili treba u potpunosti da preraste u društvenu svojinu. Tako je Marks zastupao tezu da zadružna svojina u svom razvoju treba da preraste u društvenu svojinu koja će biti zasnovana na upravljanju neposrednih proizvođača. Engels je insistirao na značaju seoske zadružne svojine. „Seljaci jednog sela ili parohije trebalo bi da svoju zemlju stave u jedno veliko imanje da je obrađuju za zajednički račun, a prinos da dele srazmerno prema uloženom zemljištu, novcu i radu“. U našoj ranijoj teoriji bilo je shvatanja da je zadružna svojina u prelaznom periodu po svojim osobinama bliža društvenoj, nego privatnoj svojini, jer viškom rada raspolažu direktno samo proizvođači. Drugi autori su zadružnu svojinu tretirali kao poseban oblik državne svojine.

Teorijski stavovi o izjednačavanju zadružne i društvene svojine dobijaju svoju potvrdu u ranijem zakonodavstvu. Tome su naročito doprneli – Ustavni amandmani, Ustav SFRJ od 1974. god. i Zakon o udruženom radu od 1976. godine. Ustav SFRJ od 1974. godine predvideo je da zemljoradnička zadruga ima u načelu pložaj; prava i odgovornost organizacije udruženog rada. Deo dohotka zadruge kao i društvena svojina unosi se u fondove i koristi za proširavanje i unapređivanje delatnosti. U tom smislu idu i Ustavni amandmani od 1988. kada zadrugu definišu kao samostalnu samoupravnu organizaciju, a sredstva zadruge su u zadružnoj odnosno društvenoj svojini.

Ovakve dileme nisu razrešene ni danas u važećem zakonodavstvu Republike Srbije. S druge strane, održala se stara praksa koja meša ili izjednačava ova dva svojinsk oblika. U zemljišnim registrima sredstva zadruge i dalje se upisuju kao društvena svojina što stvara probleme u poslovanju ovih subjekata prava. Zbog toga je neophodno doneti nove propise o zadrugama gde će se ovo pitanje razjasniti što je i najavljeno i predstoji u bliskoj budućnosti.

Zadružna i društvena svojina pored dodirnih tačaka predstavljaju različite svojinske oblike. Njihova različitost ide u više pravaca. Prvo, zadružna svojina egzistira u zemljama različitog društvenog uređenja i to kao društveno prihvatljiv svojinski oblik. Društvena svojina predstavlja jedan od osnovnih oblika svojine u bivšim socijalističkim zemljama. Drugo, zadružna svojina nastaje iz ekonomskih ili socijalnih razloga tj. da se unapredi život i rad određenih kategorija stanovništva. Razlozi za nastanak društvene svojine bili su mnogo širi, a to je da predstavlja materijalnu osnovu za promenu proizvodnih odnosa i društva u celini. Treće, zadružna svojina je daleko stabilniji svojinski oblik. Nastao je u 19. veku u Engleskoj i Francukoj, a održao se i u zemljama koje su ukinule ili su na putu da ukinu socijalističku proizvodnju i društvenu svojinu.

Kada su u pitanju pravne karakteristike mogu se uočiti značajne razlike. Prvo, subjekti zadružne svojine su zadruge druge zadružne organizacije, dok pravni subjekti društvene svojine bili su društvena preduzeća i druga društvena pravna lica. Svi subjekti imaju status pravnog lica, ali se međusobno razlikuju po načinu nastanka, unutrašnjoj organizaciji, režimu imovine i sl. Drugo, zadružna svojina i društvena svojina izražavaju se kao posebni oblici prava svojine što bi moglo da navede na zaključak, da su to pravno podudarni svojinski oblici. Međutim, društvena svojina iako se izražavala kao pravo svojine preduzeća ipak izražava i obezbeđuje interes šireg kruga građana. Pripadnost društvenih sredstava pravnom licu je u izvesnoj meri ograničena društvenim karakterom ovog oblika svojine. Mogućnost intervencije države je ovde znatno šira. Zatim, propisi o privatizaciji ne primenjuju se na zadružnu svojinu, pošto se tu zapravo radi o pravu svojine udruženih zadrugara. Treće, pravna sadržina ovih oblika je različita. Pravo društvene svojine bilo je u načelu ograničeno pravo i to na osnovu zakonskih propisa. Ovlašćenje upotrebe i ovlašćenje raspolaganja društvenih stvari bilo je podložno mnogim ograničenjima. Pravo svojine zadruge može biti izuzetno ograničeno zakonom (npr. dobro od opšteg interesa), ali se osnivačkim aktom zadruge mogu predvideti dodatna ograničenja, koja su obligacionog karaktera. Četvrto, način nastanka i prestanka zadružne i društvene svojine nisu identične. Zadružna svojina može da nastane i prestane voljom zadrugara, pri čemu se vraćaju njihovi udeli, dok društvena svojina ne može nastati i prestati voljom radnika. Peto, društvena svojina kao značajniji svojinski oblik uživao je veću pravnu zaštitu kako po broju subjekata koji su aktivno legitimisani da preduzmu zaštitu, tako i po raznovrsnosti pravnih mera i sredstava.

                                                  9.2.3. Javna (državna) svojina

Zadružna i državna svojina mogu imati dodirnih tačaka na nekoliko načina. Prvi je istorijskog karaktera i to u periodu nastanka socijalističke Jugoslavije, politički stav tadašnjeg rukovodstva bio je da zadruge treba da postanu čvrst oslonac radnog naroda i da se uključe u opšti državni privredni plan. Članovi seljačke radne zadruge bili su dužni da u zadrugu unesu svu svoju zemlju izuzev okućnice. Zemlja u zadružnoj svojini nije mogla više da pređe u privatnu svojinu ni po kom osnovu. Otuda su pravni teoretičari koji su izučavali zadrugu i zadružnu svojinu ovog perioda lako dolazili do zaključka da je u pitanju oblik državne svojine. Međutim, ovaj tip zadruge brzo je bio napušten donošenjem novih propisa.

Drugi momenat je osnivanje zadružnih preduzeća od strane javnopravnih tela u nekim zemljama. Ova preduzeća se razlikuju od ostalih zadružnih oblika po tome što rezultat privredne delatnosti ne pripada učesnicima tog pravnog lica, niti se aktivnosti sprovode u interesu učesnika privredne delatnosti, tj. nosioci preduzeća nisu korisnici njegovih glavnih delatnosti. Uprava takvog preduzeća formira se prinudnim putem, upravnim aktom i praćena je birokratskom strukturom. U pravim zadrugama članovi dobrovoljno ulaze ili istupaju iz zadruge odnosno formiraju unutrašnje organe i obavljaju delatnost u svom interesu. Ovakva preduzeća su samo po formi ili vrsti delatnosti bliska zadružnim organizacijama. U suštini, to su pravna lica javnog prava kao što su javna preduzeća ili ustanove u čijem poslovanju je državna svojina dominantan svojinski oblik.

Konačno, važeći propisi Republike Srbije prenose javnopravna ovlašćenja na pojedine subjekte zadružne svojine kao što su zadružni savezi. To su samostalne, interesne i stručno-poslovne organizacije koje se osnivaju radi unapređivanja delatnosti zadruge i zaštite zajedničkih interesa. U tom cilju ovi subjekti donose opšta pravila kojima se uređuju primena zadružnih principa i druga pitanja od značaja za poslovanje zadruga, vrše revizorsku i nadzornu funkciju. Posebnost zadružne svojine nije umanjena poveravanjem vršenja navedenih javnopravnih ovlašćenja. Zadružna svojina je pravo svojine zadruge ili udruženih zadrugara koji su dobrovoljno uneli određene udele i po prestanku zadruge mogu ih povući. Ovaj oblik svojine stvaraju određene grupacije ljudi radi poboljšanja ekonomskog i socijalnog položaja. Altruistički, humani i demokratski principi bitno utiču na pravno uobličavanje ovog tipa svojine. To je „ciljna“ ili „namenska“ svojina i dok obavlja tu funkciju ima izvesna obeležja različita od drugih oblika svojine. Zadružna svojina razlikuje se od javne svojine u mnogim segmentima. Ono što ih razlikuje su: subjekti, imaoci ovlašćenja, pravna sadržina je bitno različita kao i pravna priroda većeg dela ovlašćenja, a samim tim pravna zaštita je daleko složenija i raznovrsnija u slučaju javne svojine.

                                                9.3. Subjekti zadružne svojine

Pošto zadrugari zbog složenosti pravnog života ne mogu da funkcionišu pojedinačno niti kao prost zbir pojedinaca, zbog toga se udružuju u posebne oblike organizovanja koji imaju status pravnog lica. Zadruge su osnovni i najznačajniji subjekti zadružne svojine, ali ne i jedini. Važeći propisi o zadrugarstvu Republike Srbije predviđaju postojanje zadružnih saveza kao interesnih i strukovnih oraganizacija. Statusno povezivanje zadruga moguće je i u drugim zemljama. To su jedini subjekti zadružne svojine u našem pravu. Zapaža se restriktivan pristup u pogledu mogućnosti stvaranja drugih oblika zadružnog organizovanja. Zadruga se ne može organizovati kao preduzeće ili drugi oblik organizovanja niti se može pripajati ili spajati sa preduzećem ili drugim pravnim licima koji nisu zadruga. Naš zakonodavac je isključio sve oblike zadružnog organizovanja da bi se na taj način očuvali principi zadrugarstva i zadružne svojine. Nemogućnost zadrugara da se organizuju u nekoj formi trgovačkog društva umanjila je njihove šanse da realizuju ciljeve radi kojih se udružuju. Osobenost zadružne svojine može se očuvati i na druge načine kako se to čini u pojedinim zemljama.

                                                         9.3.1. Zadruge

Zadruga je oblik organizovanja fizičkih lica (zadrugara) u kojoj oni poslovanjem na zadružnim principima dobrovoljnosti i solidarnosti, demokratičnosti ekonomskog učešća, jednakog prava upravljanja, solidarnosti, zadružnog organizovanja i međuzadružne saradnje, ostvaruju svoje ekonomske, socijalne i kulturne interese. Međutim, određivanje zadruge kao različitih udruženja proizvođača ili potrošača u cilju zaštite svojih privrednih ili drugih profesionalnih interesa ne sagledava ovu organizaciju u potpunosti i sa svim njenim osobenostima. Iz ovog ugla zadruge se svode na privredne, strukovne, profesionalne organizacije bez posebnih obeležja. Raniji propisi su zadrugu svodili na dobrovoljnu organizaciju zadrugara koji zajedničkim poslovanjem ostvaruju ekonomske interese odnosno unapređuju svoj društveno-ekonomski položaj i samostalno odlučuju o zajedničkim pitanjima. U ovom slučaju, zadruge su bile privredne jedinice sa nekim elementima zadružnog organizovanja. U teoriji, mogu se naći različite, ali prilično uopštene definicije zadruga. To su asocijacije koje teže da ostvare pravednu cenu ili se radi o udruženjima koja teže da ukinu dobit ili je u pitanju oblik zajedničke ekonomije čije je osnovno načelo zaštita rada. Prisutna su mišljenja da zadrugu treba odvojeno posmatrati kao socijalni oblik, odvojeno kao privrednu jedinicu odnosno pravnu ustanovu.

Na osnovu zakonske definicije zadruge, proizilaze osnovne karakteristike ili načela zadružnog oranizovanja. Prvo, zadruga je dobrovoljna organizacija. Zadrugari slobodno bez ikakve prinude odlučuju da li će i sa kime da osnuju zadrugu, slobodno uređuju unutrašnje odnose, odlučuju o članstvu ili istupanju iz zadruge svojevoljno. Ova karakteristika nije bila prisutna u jednom periodu razvoja našeg zadrugarstva. Drugo, zadruga ima svojstvo pravnog lica u kojem zadrugari samostalno upravljaju, odlučuju o upotrebi i raspolaganju sredstvima zadruge, samostalno formiraju organe, posluju i odlučuju o trajanju zadruge. To znači, da niko sa strane ne može da menja i nameće odluke o pitanjima koja su unutrašnja stvar zadruge. Treće, zadruga je pravna organizacija otvorenog tipa. To znači, mogu pristupati novi članovi (zadrugari) prema pravilima koja su utvrđena osnivačkim aktom i statutom. Zakon predviđa jedino minimalan broj zadrugara za pojedine vrste zadruga. Četvrto, zadrugari imaju ravnopravan status u zadruzi što znači, da svako ima po jedan glas u skupštini i upravnim telima bez obzira na veličinu udela. To pokazuje da je zadruga humana, socijalna i altruistička organizacija zasnovana na saradnji i kooperaciji. Na osnovu toga proizilazi peti princip, a to je da su ovo zajednice zasnovane na uzajamnoj saradnji, solidarnosti i humanim načelima osnovane da se pomogne određenom krugu lica. Šesto, obavljanje delatnosti i poslova u zadruzi po pravilu vrše sami zadrugari (princip ekskluzivnosti). Sedmo, zadrugari u zadruzi imaju dvostruko svojstvo: istovremeno imaju svojstvo klijenta i svojstvo isporučioca proizvoda ili usluge. Osmo, zadrugari zajednički snose dobit i rizik poslovanja. Ovaj princip motiviše zadrugare da se racionalno ponašaju. Ostvarena dobit raspodeljuje se u fondove zadruge, a deo se može podeliti članovima zadruge.

                                                   9.3.2. Nastanak i razvoj zadruga

Zadruge su nastale u 19. veku kao rezultat ideja u teoriji i praksi da se njihovim osnivanjem popravi ekonomski i socijalni položaj pojedinih kategorija stanovništva (seljaka, građana, potrošača). Pojedini teoretičari kao socijal-utopisti (R. Oven, Š. Furije) predimenzionirali su ulogu i značaj zadruga, jer su smatrali da je osnivanjem i širenjem ovih organizacionih oblika moguće srušiti kapitalizam i uspostaviti novi socijalistički poredak. Marksisti su se bavili zadružnim organizacijama samo u kontekstu šireg preobražaja društva, pri čemu nema radikalnih promena bez proleterske revolucije. Zadruge su bile sredstvo za ubrzan proces kolektivizacije u seoskim sredinama. Poznata je misao F. Engelsa da „naš zadatak u odnosu na sitnog seljaka sastoji se pre svega u tome da njegovo privatno gazdinstvo i privatan posed prevedemo u zadružni, ali ne silom, nego pomoću primera i pružanja društvene pomoći za tu svrhu“. Lenjin je smatrao „da će materijalna sredstva i udruživanje u zadruge postepeno preobraziti psihologiju i navike seljaka i to u jednom dužem periodu“. Drugi teoretičari su isticali da je cilj zadružne svojine, proizvodnja za upotrebu, ne za profit. Osnova zadrugarstva je ukidanje dobiti, odnosno pravedna cena, pošto zadruga ne radi za profit, nego postoji radi zadovoljavanja potreba svojih članova. Postoji niz drugih teorija koje zadrugu uglavnom vide kao ekonomsko sredstvo, ekonomsku zajednicu u socijalnom preobražaju društva. Manjkavost većine ovih shvatanja je u tome što pridaju veliki značaj i ulogu zadrugama i zadružnoj svojini. Nesporna je altruistička, humana, socijalna komponenta ovih organizacija, ali u pitanju je samo jedan oblik organizovanja i udruživanja prava svojine sitnih robnih proizvođača ili drugih subjekata da bi se unapredili uslovi života i rada uže grupe ljudi. Pri tome se zanemaruje da su zadruge i zadružna svojina pravne kategorije koje imaju svoju genezu, sadržinu i organizacionu strukturu.

Prva zadruga je nastala u Engleskoj sredinom 19. veka i to kao potrošačka zadruga, mada se u nekim delatnostima (tekstil, poljoprivreda) spominju zadružne organizacije čak u 18. veku. Nemačka je bila zemlja koja je pored bivšeg Sovjetskog Saveza imaju najrazvijeniji zadružni pokret u Evropi kako po vrstama zadruga tako po broju zadrugara i angažovanim sredstvima što je posebno smetalo nacional socijalistima. Zadruge su omogućavale rešavanje socijalnih pitanja, stvaranje velikih preduzeća sa novim načinom rada, kao i ublažavanje provalije koja je razdvajala radnika i malog majstora s jedne strane i klase kapitalista sa druge strane. Shodno potrebama nastajale su zadružne organizacije u različitim delatnostima.

Na području stare Jugoslavije zadružni pokret najpre nastaje u Sloveniji (1874. god.) i to u vidu kreditnih zadruga u gradskim sredinama da bi zatim nastale zemljoradničke zadruge u seoskim sredinama. U Srbiji zadrugarstvo počinje sa nastankom kreditnih zadruga (1894. god.), ali se ubrzano širi i dostiže obim pred Drugi svetski rat koji ni danas nije prevaziđen.

Javna svojina može se povrediti na različite načine. Teži oblik povrede predstavlja nemogućnost vršenja pojedinih ovlašćenja ili prava u celini do uništenja objekta kao najtežeg vida povrede. Lakši oblik povrede čini samo ugrožavanje ili dovođenje u opasnost vršenje prava i obaveza. Shodno tome, zaštita javne svojine ima za cilj da se otklone različite vrste povreda i uspostavi pravna situacija kao da povrede nije ni bilo. Da bi se to postiglo povređena strana ima na raspolaganju različita pravna sredstva i pravne mere, pravozaštitne zahteve (tužbe), pravozaštitine radnje, prigovore i druga sredstva. S druge strane, sud može naložiti restituciju ili otklanjanje posledica povrede, naknadu štete, uklanjanje stanja povrede itd. Isto tako, mogu se naložiti zabrane – zabrana daljeg vršenja radnje, zabrana ponavljanja već izvršene radnje, zabrana izvršenja pripremane radnje. Prema prirodi povređenog prava možemo razlikovati: 1) građansko – pravnu zaštitu – pravozaštitne zahteve, pravozaštitne radnje i druga sredstva kojima se štite subjektivna građanska prava; 2) javnopravna zaštita koja podrazumeva javnopravne akte, sredstva i mere kojima se štiti javna funkcija, cilj, odnosno javnopravna ovlašćenja i obaveze. Na taj način potvrđuje se da je javna svojina složena i višeslojna kategorija ali tako ne postupa, Zakon o javnoj svojini Repubike Srbije koji ističe da se zaštita javne svojine vrši kao u slučaju privatne svojine.

                                         8.1. Građanskopravna (imovinska) zaštita

Ovaj oblik zaštite primenjuje se kada se povrede imovinska prava subjekata javne svojine odnosno kada se povrede objekti javne svojine kao imovinskopravne vrednosti. U Srbiji poslove pravne zaštite imovinskih prava i inteeresa u korist Republike, pokrajine, grada i opštine obavlja nadležno javno pravobranilaštvo i javlja se kao njihov zakonski zastupnik. Republičko javno pravobranilaštvo preduzima pravne radnje i koristi pravna sredstva pred sudovima i drugim organima radi ostvarivanja imovinskih prava i interesa Republike Srbije, njenih organa, organizacija i drugih pravnih lica, koje finansira Republika. Javno pravobranilaštvo, daje pravna mišljenja državnim organima i pravnim licima čija imovinska prava i interese zastupa, na njihov zahtev, u vezi sa zaključivanjem imovinskopravnih ugovora i o drugim imovinskopravnim pitanjima.

Republičko javno pravobranilaštvo dužno je da podnese tužbu za poništenje ugovora koji je zaključen suprotno propisima, odnosno ako ugovorna naknada odstupa od propisane ili od naknade koja se mogla ostvariti u vreme zaključenja ugovora. Tužba se podiže u zakonom utvrđenom roku, a ako taj rok nije utvrđen zakonom onda u roku od jedne godine od dana zaključenja ugovora. Ove odredbe se primenjuju i kod zaključenja i pobijanja ugovora o pribavljanju i raspolaganju nepokretnosti u svojini autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave s tim što tužbu podnosi nadležno pokrajinsko, gradsko, opštinsko javno pravobranilaštvo. Nadležno javno pravobranilaštvo obavlja i druge poslove: štiti interese javnih subjekata pred arbitažnim većem Međunarodne pravne arbitraže, pokreće postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona i opštih akata, vrši obradu parničnih, vanparničnih, izvršnih, upravnih, stečajnih i drugih predmeta, sastavlja tužbe, žalbe, revizije, predloge za dozvolu izvršenja, stara se o realizaciji pravosnažnih odluka i sl.

Ako nadležni javni pravobranilac smatra da ne treba pokrenuti postupak pred sudom ili drugim organom ili da treba povući tužbu ili se odreći od tužbenog zahteva ili predloga za izvršenje, priznati zahtev protivne stranke ili zaključiti poravnanje, zatražiće da odgovarajući organ koga zastupa zauzme stav o daljem postupanju. Ako nadležni javni pravobranilac i odgovarajući organ koga zastupa ne postignu saglasnost o prethodnim pitanjima stav o tome zauzima najviši izvršni organ (Vlada, Izvršno veće itd.). Najznačajnije tužbe za zaštitu javne svojine su: državinske (posesorne) i svojinske (petitorne). Sva pravila u vezi tužbenog zahteva, tereta dokazivanja, rokova za podizanje tužbe ili žalbe, prigovora ili protivljenja tuženog mogu se primeniti i na zaštitu javne svojine. Osobenost ovog vida zaštite je u tome što se odstupa od načela dispozicije. Subjekt zaštite javne svojine ne može po svom nahođenju odlučivati o tome hoće li podneti tužbu i druga procesna sredstva, niti može po svom nahođenju raspolagati tužbenim zahtevom i drugim sredstvima u toku spora.

                                                 8.2. Javnopravna zaštita

Javnopravna (upravnopravna) zaštita u najvećoj meri se ispoljava u preuzimanju različitih pravnih mera i sredstava upravnog karaktera od strane državnih organa, organizacija i službi. Koji subjekt će biti nadležan da preduzme radnje zaštite zavisi od vrste javnog dobra, ali i od drugih okolnosti, kao što je stepen povrede javnog dobra (npr. u slučaju krivičnog dela sankciju izriče sud). Zaštita vojnog javnog dobra je u nadležnosti ministarstva odbrane i vlade, kulturno javno dobro štiti ministarstvo za kulturu, puteve štiti Direkcija za puteve i nadležni državni organi. Zaštitu po pravilu preduzima državni organ, javno preduzeće, javni pravobranilac, ustanova ili drugo pravno lice koje je ovlašćeno i obavezno da se stara o određenom javnom dobru. Pravne mere i sredstva koja se preduzimaju u cilju zaštite javnog dobra mogu biti različiti. Tako, nadležni organ može doneti rešenje kojim se zabranjuje vršenje određene delatnosti, a moge se izdavati dozvole, odobrenja, saglasnosti i sl. Subjekti zaštite mogu voditi i upravni spor kod nadležnog suda. Cilj ovog oblika zaštite je očuvanje materijalne substance javnog dobra odnosno njegove prirode i namene. Merama zaštite uklanjaju se radnje kojim se povređuje materijalni integritet javnog dobra, ali i radnje koje ugrožavaju obavljanje javne funkcije, npr. ometa se funkcija javnog prevoza bez oštećenja javnog puta i sl. Zaštita javnih dobara ili javnopravnih odnosa povodom tih dobara obuhvata različite vrste delatnosti za koje važe neki osnovni principi (načela): a) obaveza održavanja javnog dobra; b) pravna postojanost (trajnost) javnog dobra koja obuhvata nekoliko posebnih pravnih principa; v) kazneno-pravna zaštita.

1. A) Obaveza održavanja javnog dobra obuhvata preduzimanje radnji i delatnosti kojima se javno dobro održava materijalno i funkcionalno. Neki autori ovaj segment zaštite označavaju kao privredno staranje i sastoji se od uspostavljanja javnog dobra ako ono nije od prirode dato (veštačka dobra) i njegovo održavanje. Ovde spadaju niz radnji i aktivnosti: čišćenje, popravke, održavanje javnih uređaja, proširivanje, rekonstrukcija, osvetljivanje, postavljanje pratećih objekata i sl. Sve ove obaveze mogu biti: redovne, ako se vrše u okviru uobičajenih delatnosti nadležnih subjekta i vanredne ako su praćene vanrednim događajima kao što su: elementarne nepogode, saobraćajne nesreće i druge vanredne okolnosti kada se mogu preduzimati dodatne mere zaštite. Troškovi održavanja javnih dobara padaju na teret države ili na javna preduzeća i organizacije koje imaju pravo posebne (proširene) upotrebe javnog dobra. Tako se sredstva za ovu svrhu obezbeđuju u budžetu države ili preko naknada za posebnu upotrebu javnog dobra (putarina, članarine itd.);
2. B) Pravna postojanost javnog dobra obuhvata nekoliko pravnih principa: 1) princip neotuđivosti javnog dobra; 2) nemogućnost sticanja subjektivnih građanskih (stvarnih) prava; 3) javna dobra ne mogu biti predmet prinudnog izvršenja. 1) princip neotuđivosti javnog dobra podrazumeva da ove stvari ne mogu biti u pravnom prometu niti objekti prava svojine fizičkih i pravnih lica. Ovaj princip važi dok traje namena javnog dobra odnosno dok postoji status javnog dobra. Gubljenjem namene nekog dobra da služi u javne svrhe gubi se karakteristika „javnosti“, pa princip neotuđivosti ima relativan karakter. Međutim, relativnost ovog principa se ogleda u još jednom pravcu. U francuskom pravu postoje opšti i posebni izuzeci od principa neotuđivosti javnog dobra. Opšti izuzeci su postojali (ranije) i u korist krune, dok posebni izuzeci postoje u slučajevima otuđivanja prirodnog javnog dobra i sticanjem stvarnih prava na njima. Npr. dopušta se mogućnost otuđivanja lovišta. U našem pravu princip neotuđivosti nije sproveden u potpunosti. Može se izuzetno raspolagati kulturnim javnim dobrima, sredstvima naoružanja itd. 2) na osnovu principa neotuđivosti proizilazi pravilo da se na javnim dobrima ne mogu sticati ni ostala subjektivna stvarna prava. Nije sporno da nema održaja niti se može zasnivati hipoteka ili drugo sredstvo obezbeđenja na javnom dobru. Međutim, u cilju što efikasnije upotrebe prirodnih dobara, dobara u opštoj upotrebi otvara se mogućnost za konstituisanje pojedinih subjektivnih stvarih prava na ovim dobrima; 3) javna dobra ne mogu biti predmet prinudnog izvršenja. Postoje javna dobra koja su apsolutno izuzeta od prinudnog izvršenja – prirodna bogatstva, dobra u opštoj upotrebi, mreže u javnoj svojini, vodno zemljište i vodni objekti, kulturna javna dobra, sredstva namenjena odbrani i javnoj bezbednosti, nepokretnosti za obavljanje prava i dužnosti javnih subjekata. Druga javna dobra su izuzeta od prinudnog izvršioca samo ako su neophodna za vršenje javne službe. Nemogućnost sticanja prava svojine ili drugih subjektivnih stvarnih prava na javnim dobru u celini ili na pojedinim njegovim delovima podrazumeva zabranu protivpravnog zauzeća javnog dobra u celini ili delimično. Neki autori, zapažaju da je nemoguće uzurpirati celu morsku obalu ili put, pa je nužno zaštititi javno dobro od takvih delimičnih uzurpacija.
3. V) Kazneno-pravna zaštita javnih dobara obuhvata: 1) upravnopravne sankcije kao što su novčane kazne za prekršaj, zabrane vršenja delatnosti, rešenje o uspostavljanju prethodnog stanja. Ima mišljenja da u ovaj oblik zaštite spada i policijska delatnost; 2) krivičnopravna zaštita predviđa da povreda pojedinih javnih dobara predstavlja krivično delo što povlači odgovarajuće kazne različitog karaktera. To su krivična dela protiv opšte sigurnsti ljudi i imovine, krivično delo kojima se ugrožava javni saobraćaj, krivično delo protiv Vojske Srbije i sl. U pravnoj teoriji i sudskoj praksi postoji stav da u ovu kategoriju zaštite spada i sankcija koja se sastoji u podizanju tužbe za naknadu štete.

               Sticanje javne svojine predstvlja načine ili oblike sticanja prava i obaveza na objektima javne svojine. Pošto je javna svojina složen svojinski oblik koji obuhvata različita ovlašćenja, otuda razlikujemo dva vida sticanja prava: a) sticanje javnopravnih ovlašćenja i obaveza odnosno sticanje ili nastanak javnih dobara, b) sticanje prava svojine odnosno stvari u građanskopravnom smislu.

                                                  6.1. Sticanje i prestanak stvari

               Kada je u pitanju sticanje i prestanak stvari u javnoj svojini primenjuju se odredbe zakona kojim se uređuje pravo privatne svojine uz odstupanja koja reguliše Zakon o javnoj svojini Republike Srbije ili neki drugi zakon (npr. Zakon o javnim nabavkama i sl.). Način i sticanja i prestanka prava svojine i drugih subjektivnih stvarnih prava mogu se podeliti na originarne i derivativne.

                                                   6.1.1. Derivativno sticanje

               Derivativno sticanje podrazumeva postojanje tri činjenice za sticanje odnosno prenos prava. Prvo je potrebno, da je prethodnik imalac prava koje se prenosi. Ovaj uslov proizilazi iz starog principa „da niko ne može preneti na drugoga više prava nego što sam ima“. Titular prava može raspolagati samo onim što ima, iz čega sledi da ne može raspolagati tuđim pravima. To je civilizacijska tekovina i zasnovana je na samom pojmu subjektivnog prava. „Otuda ako bi se dopoustilo, da neko drugi još, a ne samo mi, može našim pravom raspolagati, pravo bi izgubilo svoj gornji karakter, ono više ne bi bilo pravo. U društvu tada ne bi bilo privatnih prava pa dakle ni onih koristi koje ustanova privatnih prava omogućava“. Pomenuto pravilo ima još jedan smisao, a to je da imalac prava može njime raspolagati samo u onom obimu u kojem ga i sam ima. Ista situacija je i sa pravom koje je nekad bilo naše, ali to sad više nije. Svaki pokušaj da ga ponovo otuđimo imao bi tretman raspolaganja tuđim pravom.

               Drugi uslov je postojanje pravnog posla (titulus). Pravni posao je činjenica koja u načelu sama za sebe ne prenosi subjektivna stvarna prava pa samim tim ni pravo svojine. Da bi se to desilo, potrebna je predaja stvari, odnosno upis u javne knjige. To znači, da pravni posao (ugovor) ima obligacionopravno dejstvo, rađa prava i obaveze za ugovorne strane, uključujući i obavezu predaje stvari i prenosa prava. Samim tim kada bi se na osnovu ugovora o kupoprodaji tražilo utvrđivanje prava svojine i uknjižba na nepokretnosti takav zahtev bi imao obligacionopravni karakter a uticao bi i na mesnu nadležnost suda jer stvarna prava na nepokretnostima štiti sud na čijem se području stvar nalazi dok takav sud ne bi bio nadležan za tužbe iz obligacionih odnosa kojima je svrha, sticanje, prenos i prestanak stvarnog prava na nepokretnostima. Pravni posao kao pravna činjenica trpi najviše ograničenja bez obzira da li se radi o translativnom prenosu – otuđenje ili pribavljanje u nepokretnosti u javnu svojinu ili se radi o konstitutivnom prenosu (zakup, korišćenje, zasnivanje hipoteke i sl.). Naknada u takvim slučajevima mora odgovarati prosečnoj tržišnoj vrednosti, a bez naknade može se raspolagati samo kad postoji opravdan interes. Takođe, raspolaganje se vrši u postupku javnog nadmetanja ili prikupljanja ponuda, a samo izuzetno neposrednom pogodbom. Sticanje pokretnih stvari u javnu svojinu precizno reguliše Zakon o javnim nabavkama Republike Srbije.

               Treći uslov je modus aqvirendi odnosno predaja za pokretne stvari ili upis u zemljišne knjige za nepokretnosti. Predaja shvaćena na klasičan način, predstavlja prenost državinske vlasti na sticaoca. Potrebe prakse i trgovine nametnule su uvođenje obligaciono – pravnog pojma, koji se označava kao isporuka i podrazumeva unilateralan akt i sastoji se iz različitih radnji prodavca koje on mora preduzeti da bi omogućio kupcu da stekne državinu stvari. Radnje koje prodavac može preduzeti zavise od ugovora i mogu varirati prema prirodi prodate stvari, običajima i posebnim okolnostima svakog posla.

               Da bi predaja proizvela dejstvo prenosa prava svojine ili drugih subjektivnih stvarnih prava, potrebne su određene pretpostavke. Prvo, predaja nije samostalan i apstraktan pravni akt, već se zasniva na punovažnom ugovoru koji je usmeren na prenos prava (prava svojine). To proizilazi iz odredbe zakona, ali i sudska praksa se izjasnila u tom pravcu. Drugo, predaja stvari mora biti akt volje prodavca. Kupac mora da postane držalac na pravilan način, bez upotrebe sile, pretnje, prevare ili zloupotrebe poverenja. Treće, predaja stvari treba da bude upravljena na prenos prava svojine odnosno drugih prava. „Obična materijalna predaja, bez tako izraženih svojstava ili sa protivnim ciljem, ne povlači za sobom prenos svojine. To je tzv. nuda traditio, kojom se postiže drugi rezultat.

               Prava na nepokretnim stvarima stiču se upisom u javnu knjigu ili na drugi odgovarajući način određen zakonom. Upis, odnosno uknjižba prava na nepokretnim stvarima sama za sebe ne proizvodi pravno dejstvo, već mora postojati punovažan pravni posao podoban za prenos prava. „Da bi neko stekao pravo svojine, odnosno postao nosilac prava korišćenja na nepokretnosti, potrebno je da ima i propisan način sticanja i da je postigao upis svoga prava u zemljišnu knjigu, a nije dovoljno da ima samo zakoniti osnov sticanja“. Ukoliko pismeni ugovor ne sadrži pravu volju stranaka kao bitnog elementa ugovora o prenosu nepokretnosti, neće proizvoditi pravno dejstvo, a time su ništavi i zemljišno – knjižni upisi na osnovu takvog ugovora. Međutim, u pojedinim odlukama ranijih sudova kao da se odstupilo od pomenutog principa da se upisom u zemljišne knjige stiče pravo na nepokretnosti kada je vlasnik otuđio nekretninu putem ugovora o poklonu koji je realizovao time što je nekretninu predao u posed poklonoprimcu, ne može dalje tu nekretninu da preda, trećem licu, jer bi raspolagao pravom koje mu ne pripada“. U drugom slučaju, upis prava u zemljišne knjige u korist određenog lica ne može se s uspehom pozivati protiv držaoca nekretnine koji ima jači pravni osnov sticanja po materijalnom pravu.

                                                  6.1.2. Originarno sticanje

               Originarno, neposredno, samostalno ili iskonsko sticanje je takav način sticanja subjektivnih građanskih prava, gde se pravo prethodnika i pravo sledbenika ne dovode u vezu u tom smislu, da pribavilac izvodi pravo od pravnog prethodnika. Tu nema prenosa (sukcesije) prava što dalje znači da pravo prethodnika nije nužna činjenica za sticanje prava od strane drugog lica jer se taj postupak može desiti i na stvarima koje nemaju sopstvenika (okupacija ničijih stvari), ali isto tako i na stvarima na kojima postoji pravo svojine u korist određenog lica (održaj, sticanje od nevlasnika i sl.).

               Održaj je način originarnog sticanja subjektivnih stvarnih prava na osnovu državine određenog kvaliteta i protekom određenog roka. Zakon o javnoj svojini predvideo je da neka javna dobra ili neke pokretne i nepokretne stvari ne mogu biti objekt ovog načina sticanja. To su ista dobra koja ne mogu biti predmet prinudnog izvršenja, zasnivanja hipoteke i drugih sredstava stvarnog obezbeđenja. Tu spadaju: prirodna bogatstva, dobra u opštoj upotrebi, mreže u javnoj svojini, vodno zemljište i vodni objekti u javnoj svojini, zaštićena prirodna dobra u javnoj svojini i kulturna dobra u javnoj svojini. Zatim, nepokrenosti koje koriste organi Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave koje služe za ostvarivanje njihovih prava i dužnosti. Takođe pokretne i nepokretne stvari, oružje i oprema namenjena odbrani i državnoj i javnoj bezbednsti. Sva ova dobra isključena su od mogućnosti da se pravo svojine na njima stekne putem održaja. Na ovaj način ne može da se stekne pravo svojine na dobrima drugog subjekta javne svojine (npr. pokrajina ne može održajem da stekne pravo javne svojine na dobrima Republike i sl.).

               Kada se radi o građenju na tuđem zemljištu kao načinu sticanja i prestanka javne svojine mogu se primeniti stavovi i argumentacija koja je važila kada je zemljište bilo u društvenoj svojini. U slučaju da je građanin bio savestan graditelj na zemljištu u društvenoj svojini u teoriji i sudskoj praksi preovladavao je negativan stav. Postavlja nje pitanje da li je danas opravdana diskriminacija fizičkih i pravnih lica s jedne strane i javnopravnih subjekata s druge strane u pogledu ovog načina sticanja ili prestanka prava. Izneti argumenti protiv ovog načina sticanja prava svojine, kao što su sprečavanje individualnog prisvajanja gradske rente, priroda prava građenja i način njegovog dodeljivanja, sprečavanje bespravne gradnje i slično, mogu se isto tako primenti i u slučaju kada javnopravni subjekti grade na zemljištu u privatnoj svojini. To znači da pravni položaj fizičkih i pravnih lica i javnopravnih subjekata treba postaviti istu ravan, pa ili preduzeti legalizaciju bespravno podignutog objekta ili izvršiti njegovo rušenje bez obzira na vrstu graditelja.

               Kada se radi o ostalim načinima sticanja i prestanka javne svojine zbog nedostatka pravila u pozitivnom zakonodavstvu, teoriji i sudskoj praksi mogu se primeniti pravila koja su ranije važila za društvenu ili državnu svojinu.

               Priraštaj, kao način sticanja društvene svojine, uopšte se ne spominje u pravnoj literaturi, dok u građanskim zakonicima predstavlja redovan način sticanja prava svojine i kao takav zauzima odgovarajuće mesto u udžbenicima stvarnog prava. Nije sporno da novo rečno ostrvo predstavlja objekt društvene ili državne svojine. Napušteno rečno korito se u literaturi određuje kao objekt društvene svojine, ali, imajući u vidu da je vodotok po važećim propisima državna svojina, isti status bi  trebalo  da ima i rečno korito. Nanos i odron zemljišta mogu biti načini sticanja društvene svojine, ako takav karakter ima pribrežno zemljište koje se uvećava. Sjedinjenje (spajanje i smeša) i prerada (specifikacija) mogu biti načini sticanja društvene svojine, pri čemu se primenjuju klasična pravila imovinskog prava. Sejanje i sađenje na tuđem zemljištu mogu takođe biti način sticanja društvene svojine. Okupacija, kao način zasnivanja svojine na ničijim stvarima, može biti i način sticanja društvene svojine uzimanjem u državinu ničijih pokretnih stvari, uz volju da se na njima zasnuje društvena svojina. Na osnovu ranijih propisa o nasleđivanju, ako nije poznato da li ima naslednika, sud će oglasom pozvati lica koja polažu pravo na nasleđe da se prijave sudu. Ako se po proteku jedne godine od objavljivanja oglasa naslednici ne pojave, zaostavština se predaje skupštini opštine što znači postaje društvena, ili državna svojina. Iste posledice nastaju i ako se naslednik odrekao nasleđa.

                                                   6.2. Sticanje javnih dobara

               Sticanje i prestanak javnih dobara i javnopravnih ovlašćenja i obaveza ne može da se objasni načinima sticanja (originarno i derivativno) koji važe za pravo svojine i subjektivna stvarna prava. Javno dobro ne može nastati bez postojanja javnog interesa, javne namene, javne upotrebe i specijalne zaštite. Toga je bila svesna radna grupa koja je sačinila Nacrt Zakona o javnoj svojini 2008. god. i ponduila ga na javnu raspravu pa je u čl. 25. predvidela pretpostavku za vršenje svojinskih ovlašćenja na dobrima u javnoj svojini. To je akt klasifikacije, proglašenja ili promene statusa dobra ili prestanak takvog statusa pod nazivom deklasifikacija. Odluku o tome u ime i za račun Republike Srbije donosi Vlada RS a za ostale subjekte, pokrajinu – izvršno veće, grad – skupština grada, opštinu – skupština opštine. Pošto je takvo rešenje komplikovano i neprimenljivo jer podrazumeva donošenje velikog broja pojedinačnih akata u konačnom tekstu Zakona o javnoj svojini, utvrđeno je rešenje da se namena stvari u javnoj svojini određuje zakonom ili odlukom nadležnog organa donetog na osnovu zakona, odnosno drugog propisa ili opšteg akta.

              Najveći broj javnih dobara postaju objekti javne svojine na osnovu samog zakona. Prirodna bogatstva, dobra od opšteg interesa, dobra u opštoj upotrebi, nepokretne i pokretne stvari i druga sredstva koja su na osnovu ranijeg Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije od 1996. god. u državnoj svojini stupanjem na snagu Zakona o javnoj svojini postaju sredstva u javnoj svojini Republike Srbije osim ako nije drugačije određeno. Tu spadaju i sredstva koja su stečena kasnije a koriste ih Republika Srbija, državni organi i organizacije, ustanove i druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija. Javna dobra koja koriste autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave kao upisani korisnici na dan stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini kao i sredstva koja se koriste na osnovu pravnog osnova koji može predstavljati osnov za njihov upis u javnu knjigu čine objekte javne svojine tih subjekata. Ako je kao korisnik sredstava u državnoj svojini upisana mesna zajednica ili druga organizacija (mesni narodni odbor) pravo javne svojine stiče jedinica lokalne samouprave, a mesna zajednica pravo korišćenja. Javna preduzeća, društva kapitala, javne ustanove i druge organizacije čiji su osnivači Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave postaju subjekti prava svojine na sredstvima na kojima su ranije imali pravo korišćenja. To neće važiti za stvari koje privremeno koriste ili po zakonu mogu biti samo u javnoj svojini Repubike.

               Ovaj postupak naziva se devolucija i predstavlja uspostavljanje prava svojine na objektima na kojima su već postojala ovlašćenja slična svojinskom  u okviru jednog osnovnog stvarnog prava (prava korišćenja). Cilj ovog procesa je bio prevazilaženje zastarelog koncepta državne svojine koji je bio predviđen Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije. Uvodi se pojam javne svojine u skladu sa Ustavom Republike Srbije čiji su subjekti takođe i pokrajina i lokalna samouprava. Konačno, javno preduzeće i drugi subjekti stiču svojinu na sredstvima kojima upravljaju te mogu samostalno da odgovaraju za preuzete obaveze čime je otklonjena nedoslednost da ovi subjekti imaju pravnu samostalnost, ali ne i svojinu na sredstvima poslovanja. Osnovni kriterijum za sporvođenje postupka devolucije je da su subjekti korisnici državne svojine ili imaoci prava korišćenja koje može, ali ne mora biti upisano u zemljišne knjige odnosno kao subjekti faktičke vlasti koja po sadržini odgovara pravu korišćenja kao svojevrsnom subjektivnom stvarnom pravu. Otuda ne bi mogli da prihvatimo tvrdnju članova radne grupe, da je kriterijum za devoluciju svojinska državina gde se držalac ponaša kao sopstvenik stvari što baš i ne odgovara stvarnosti, a takođe ne može ni putem održaja dovesti do sticanja prava svojine. Pored osnovnog kriterijuma koristi se i korektivni kriterijum, a to su potrebe kada sredstva dobijena na osnovu devolucije nisu dovoljna za izvršenje funkcije vlasti.

               Republika Srbija stiče pravo javne svojine na pokretnim i nepokretnim stvarima od dana stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini, Autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave podnose zahtev za upis prava svojine na nepokretnosti u roku od tri godine od stupanja na snagu pomenutog zakona. Ukoliko se zahtev za upis prava javne svojine na određenoj nepokretnosti ne podnese u tom roku, nadležni organ za upis prava na nepokretnosti, izvršiće po službenoj dužnosti upis prava javne svojine Republike Srbije uz zadržavanje postojećeg upisa prava korišćenja. Javno preduzeće i društvo kapitala stiču pravo svojine na nepokretnosti upisom u javnu evidenciju. Zahtev se može podneti u roku od dve godine od donošenja pomenutog zakona.

               U pravnoj teoriji, način sticanja javnih dobara odnosno javnopravnih ovlašćenja i obaveza zavisi od karaktera objekta, odnosno da li se radi o prirodnim ili veštačkim javnim dobrima. Prirodno javno dobro je rezultat prirodnih okolnosti ili događaja (vode, vodotoci, obala, ribe, divljač), stiče svojstvo javnosti odnosno objekta javne svojine prirodnim osobinama, samim postojanjem ili postankom. Kod prirodnih javnih dobara nema konstituisanja ili preuzimanja, njih država prosto zatiče, kod njih je dovoljno da država zadrži njihovu od prirode datu upotrebljivost. Formalno proglašavanje prirodnog javnog dobra putem pravnog akta ili zakona nije potrebno. Međutim, pošto su ova dobra po ranijim propisima bila u režimu državne svojine, bilo je potrebno zakonskim propisom proglasiti ove stvari objektima javne svojine. Isto tako, određivanje namene prirodnog javnog dobra ne vrši se posebnim pravnim aktom, već ona prećutno proizilazi na osnovu činjenice, fakta, a to su prirodna svojstva ili struktura ovih stvari. Pravni akt je ovde potreban akt u drugom smislu i to je da bi se odredile granice prirodnog janog dobra, tj. izvršilo razgraničenje sa stvarima u društvenoj i privatnoj svojini. „Određivanje granica prirodnog javnog dobra ima deklarativni karakter, jer državni organi mogu samo da konstatuju dokle se prostire npr. obalno more ili šta spada u domen javnog dobra itd. Prema tome, granice prirodnog javnog dobra proizilaze iz prirodnih fenomena i ne može se prirodno javno dobro proširivati preko tih granica, ali se granice prirodnog javnog dobra mogu sužavati pravnim normama“.

               Veštačka javna dobra ne stiču karakter javnosti samom izgradnjom ili nastankom. Put na privatnom imanju nije javni put. Javnost puta mora biti naročito proklamovana. Priznavanje javnosti se u nauci obeležava kao „opredeljivanje“, „namenjivanje“, „destiniranje“ javnih dobara i to se vrši upravnim aktom (konstitutivan upravni akt), ali može biti i sam zakon. Neki autori, kod konstituisanja javnog dobra vide dve operacije: a) pravni akt ili činjenica putem koje jedna stvar postaje javno dobro; b) pravni akt ili činjenica kojom se dobru daje posebna namena. U pravnoj teoriji, navodi se još jedan slučaj nastanka javnog dobra koji se naziva „preuzimanje“. To su slučajevi kada fizička i pravna lica izgrade pojedine objekte pa ih poklone ili ustupe državi, a radi se o dobrima koja može svako upotrebljavati. Ova dobra država uzima i opredeljuje kao javna.

               Javno dobro ili javnopravna ovlašćenja kod javne svojine prestaju na isti način kao i kad nastaju. Prirodna javna dobra prestaju, ako nastupe okolnosti ili događaji koji dovode do fizičkog nestanka samog objekta (reka se isuši, ribe i životinje uginu) ili više ne služi određenoj nameni. Prestanak veštačkog javnog dobra vrši se na osnovu pravnog akta kojim predmet prestaje da služi svojoj nameni i gubi karakter javnog dobra. U ovom slučaju vrši se jedan akt protivan aktu destinacije (opredeljenja) koji se u pravnoj teoriji najčešće naziva „oduzimanje“ ili „povlačenje“. Na primer, put i dalje postoji ali je izgubio karakter javnosti. Javno dobro može i faktički da izgubi karakter javnosti bilo zbog fizičke dotrajalosti ili zbog prestale potrebe da se dobro koristi. Ako javno dobro prestaje prirodnim putem, akt kojim se to utvrđuje ima deklarativan karakter.

                                                  6.3. Posebni (specijalni) načini

                                                   sticanja javne svojine

               Ovi načini sticanja javne svojine mogu se podeliti na dve grupe prema tome da li se radi o opštim ili pojedinačnim merama države odnosno, da li pogađaju pojedinačno subjektivno pravo ili za objekt imaju imovinu kao celinu subjektivnih prava.

                                                               6.3.1. Opšte mere

                                                          6.3.1.1. Nacionalizacija

               U najopštijem smislu, nacionalizacija predstavlja meru države puem koje se stvari iz privatne svojine prenose u državnu svojinu (ranije društvenu) uz naknadu. To je prinudna mera države kojom se pojedina ili sva preduzeća u okviru određene privredne grane prenose u državnu (društvenu) svojinu. Kao privredno – politička mera države dovodi do prestanka prava svojine, ali i drugih imovinskih prava određenih subjekata. Bitno je da se nacionalizacija sprovodi na osnovu samog zakona, a oduzeta imovina stupanjem na snagu odgovarajućeg zakona prelazi u društvenu ili državnu svojinu. Upravni akt državnog organa ili upis u zemljišne knjige ne stvara pravni odnos već samo deklariše da takav odnos postoji. Striktna pravna analiza pojma nacionalizacije ukazuje da se radi o prelasku ili pretvaranju prava svojine i drugih imovinskih prava (autorsko pravo, patenti, licence, potraživanja, odnosno imovine koju čine dobra određene namene ili imovinske celine istog tipa npr. određene nepokretnosti) u imovinu odnosno imovinsku masu države. Nacionalizacija pogađa pravna lica, preduzeća, društva, korporacije, ali se može odnositi i na fizička lica određene kategorije, određenih osobina.

               Nacionalizacija je opšta mera i to se ispoljava u različitim pravcima. Prvo, sprovodi se opštim pravnim aktima, zakonima, a često se predviđa i najvišim pravnim aktom, ustavom. Sprovođenje ove mere vrši se na osnovu nekog javnog, opšteg interesa koji je sadržan u zakonu, ali se ne navodi taksativno niti ga tumače upravnih organi. Nacionalizacija je poznata u državama sa različitim političkim i ekonomskim uređenjem. U socijalističkim državama predstavlja meru oduzimanja sredstava za proizvodnju od vlasnika i ukidanje eksploatacije čime se stvara pretpostavka za razvijanje socijalističkih proizvodnih odnosa i zbog toga se vrši bez naknade ili uz neodgovarajuću naknadu. U nerazvijenim državama, nacionalizacija je instrument za uspostavljanje nacionalne i privredne samostalnosti odnosno sredstvo za podsticanje razvoja privrede ili pojedinih privrednih grana. U razvijenim kapitalističkim zemljama, nacionalizacija je mera koja se sprovodi u različitim privrednim granama: u pojedinim industrijskim granama, saobraćaju, bankarskom sistemu i sl. Cilj ovih mera je da se otklone prisutne teškoće, obezbede dovoljne količine proizvoda ili funkcionisanje celokupnog sistema (saobraćaj, veze). Vlasnicima nacionalizovanih preduzeća daje se potpuna naknada za gubitak izgubljene imovine.

               Nacionalizacija se vrši opštim aktom, ali je mogu pratiti niz pojedinačnih akata kojima se konstatuje da određene stvari imaju svojstva propisana zakonom (deklarativno dejstvo). Ipak, ima situacija kada ti pojedinačni akti imaju i drukčije dejstvo. Kada se vrši individualizacija dobara odnosno imovinske mase koja podleže nacionalizaciji na osnovu pojedinačnog akta, dovodi do posledice da državna svojina nastaje tek po pravosnažnosti tog akta. Još je složenija situacija, kada se sprovodi nacionalizacija na osnovu Detaljnog urbanističkog plana. Nije lako utvrditi da li je u ovom slučaju Detaljni urbanistički plan po svojoj prirodi pojedinačan akt, kojim se samo konstatuje da su ispunjeni uslovi za nacionalizaciju predviđenih nepokretnosti na određenoj teritoriji, ili pak opšti okvir kojim se daju uslovi za buduću nacionalizaciju.

               Nacionalizacija je opšta mera jer naknada ne pogađa jedno subjektivno pravo, tačno određeno dobro ili određenog pravnog subjekta. Ona se odnosi na ukupnost imovinskih prava ili na imovinsko – pravne celine u određenoj oblasti i određenih karakteristika ili na neodređen broj pravnih subjekata određenih svojstava. Teorijski je moguće zamisliti da nacionalizacija pogađa jedno subjektivno pravo, jedno dobro ili jednog pravnog subjekta, ali ne kao individualno određene predmete ove mere, već kao jedine sa tim svojstvima ili karakteristikama u predivđenoj oblasti.

               Nacionalizacija može biti delimična mera kada se sopstvenici lišavaju nekog od svojinskih ovlašćenja u korist države ili drugog subjekta (javnog preduzeća) kao npr. kod postavljanja elektro ili telekomunikacionih uređaja odnosno kod zakonskih stvarnih službenosti u opštem interesu. Sopstvenik može biti ograničen u pogledu upotrebe objekta ako je ono od posebnog interesa kao npr. poljoprivredno zemljište. Delimična nacionalizacija može da pogađa i ovlašćenje pravnog raspolaganja npr. kod zakonskog prava preče kupovine, kod zabrane iznošenja deviza preko određenog maksimuma, zatim kada postoji obaveza zaključenja ugovora. Poseban vid naconalizacije postoji uspostavljanjem prava trećih lica, npr. zakupci stanova dobijaju široka ovlašćenja u odnosu na vlasnike kao neku vrstu zakonske privilegije. Prisutna su čak i mišljenja koja nacionalizaciju smatraju kao postupak koji nema za posledicu prestanak svojine već uklanjanje kakvog lica od upravljanja preduzećem, oduzimanje prava na profit i sl. Proširivanje pojma nacionalizacije u ovom pravcu može biti metodološki pogrešno, jer se može izgubiti onaj smisao koji dominira u relevantnim zakonskim tekstovima, pravnoj teoriji i sudskoj praksi.

                                                   6.3.1.2. Agrarna reforma

               Agrarna reforma predstavlja skup mera preduzetih od strane države kojima se menjaju svojinski odnosi na poljoprivrednom zemljištu i to tako što pojedinim subjektima prestaje pravo svojine, dok drugi subjekti (agrarni interesenti) stiču pravo svojine na poljoprivrednom zemljištu. Cilj ovih mera je da se promene društveni odnosi u poljoprivrednoj proizvodnji tako što se najčešće vrši preraspodela zemlje, oduzimanjem velikih zemljišnih poseda i njihova podela individualnim domaćinstvima i seljacima bezemljašima. Agrarna reforma može se vršiti i putem utvrđivanja visine zakupnine zemljišta, agrarnog maksimuma, obaveznog zakupa i sl.

               Pravno posmatrano agrarna reforma predstavlja opštu pravnu meru koja nastaje na osnovu zakona i ima za posledicu prestanak prava svojine iznad određenog maksimuma (agrarni maksimum) ili može značiti ograničenje prava svojine (obavezan zakup, visina zakupnine, drugi tereti na polj. zemljištu). Pogađa određenu kategoriju subjekata i određena zemljišta, ali bez posebne individualizacije. Ova mera vrši se bez naknade tako da raniji sopstvenici ne dobijaju obeštećenje što i jeste smisao, da se izvrši preraspodela svojinskih odnosa u ovoj oblasti. Intervencija države nije neutralna ili organizatorska, niti ona posreduje u prometu prava svojine, već oduzima svojinu od pređašnjeg vlasnika čime se ostvaruje prava nacionalizacija, a zatim se svojina dodeljuje novim subjektima što je samo realizacija prepoznatog javnog interesa koji je u podlozi ovakve naconalizacije. Ipak, agrarnu reformu treba shvatiti kao poseban vid nacionalizacije koji ima specifičnosti do te mere da može imati i samostalno pravno značenje. S druge strane, eksproprijacija je pojedinačna mera prestanka prava svojine na nepokretnostima koje mogu biti različite uključujuči i poljoprivredno zemljište i po pravilu se vrši uz naknadu na osnovu prethodno utvrđenog interesa u upravnom postupku. Neki autori su istraživali agrarne reforme i slične mere u Srbiji u 20. veku, ali pri tome te pojave izjednačavaju sa pojmovima eksproprijacije, devastacije, nacionalizacije. Ovde se zapravo ne pravi pojmovna razlika između pravnih instituta koji mogu biti slični, ali i dijametralno suprotni po svojim pravnim svojstvima.

               Pravno dejstvo agrarne reforme ogleda se u tome što višak poseda iznad maksimuma poljoprivrednog zemljišta i šuma postaje državna svojina danom stupanja na snagu Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji i tim zemljištem bivši sopstvenik ne može raspolagati niti podizati tužbe za naknadu štete koja je nastala na tom višku o čemu pazi sud po službenoj dužnosti. S druge strane, agrarni interesenti postaju pribavioci zemljišta kada je komisija za dodelu zemljišta predala u državinu kao takvom tačno opredeljeno zemljište i oni to zemljište primili kao agrarni interesenti. Momenat uručivanja pismene odluke o tome nije bitan, ukoliko je do toga nastupilo kasnije.

                                                      6.3.1.3. Sekvestar

               Sekvestar je pravni institut na osnovu koga država stavlja pod upravu pojedine stvari ili imovinske celine onih lica koja nisu u mogućnosti da se staraju o svojoj imovini. Sekvestar se određuje na osnovu opšteg akta, zakona i pogađa imovinu neodređenog broja lica. Ako se radi o pojedinačnom aktu i imovini određenog lica onda bi to bio oblik starateljstva. U izvornom smislu, sekvestar je zaštitna mera nad imovinom odsutnih lica u vanrednim prilikama. Sekvestar može imati i šire značenje kada se lica određenih svojstava trajno lišavaju svojinskih ovlašćenja, jer postoji namera da im se imovina oduzme. Tada ovo pravno sredstvo predstvlja pripremu za sprovođenje drugih mera kao što su: nacionalizacija ili konfiskacija u širem smislu. Pravo značenje sekvestra je lišavanje svojinskih ovlašćenja na pojedinim stvarima odsutnih lica, ali ta mera je privremenog karaktera. U našim prilikama za vreme i posle II svetskog rata pravo upravljanja se trajno oduzimalo što već predstavlja delimičnu nacionalizaciju. Sekvestar treba razlikovati od nekih mera koje posredno dovode do istih pravnih posledica a to su nemogućnost vršenja svojinskih ovlašćenja do gubitka prava svojine u potpunosti.

                                          6.3.2. Pojedinačni način i sticanja

                                                   6.3.2.1. Eksproprijacija

               Terminološko značenje pojma eksproprijacije potiče od latinskih reči ex i proprius (propriare) što bi se moglo prevesti kao izvlašćenje, razvlašćenje, lišavanje sopstvenika svojinske vlasti, gubitak prava svojine. To nije prestanak prava svojine voljom bivšeg titulara (derivativno sticanje prava), niti je to prestanak prava usled nevršenja (održaj), već je u pitanju jedna prinudna operacija koja se sprovodi na osnovu akata državne (upravne) vlasti. Prestanak ili gubitak prava svojine na nepokretnim stvarima za jednog subjekta znači istovremeno sticanje, nastanak prava na istim objektima za drugog subjekta, državu odnosno pravno lice koje vrši neki javni interes (korisnik eksproprijacije).

               To znači, da je ekspoprijacija u užem smislu pojava koja ima dve dimenzije, dva segmenta posmatranja – gubitak; subjektivnaog prava svojine s jedne strane i sticanje, nastanak prava s druge strane. Nema sumnje da oba ova momenta odnosno događaja u pravu imaju relevantan značaj za pravni poredak, pa se i pokušaj određivanja pojma eksproprijacije može činiti u izvesnoj meri otežan postavljanjem ovakvih i sličnih barijera. Međutim, ove dve pojave, gubitak prava svojine i sticanje prava mogu se postaviti u određeni društveni kontekst i posmatrati kakvo dejstvo imaju za učesnike pravnih odnosa. Svakako da veću težinu, kao i dublje pravne posledice izaziva gubitak prava svojine na nepokretnosti i to kako sa pozicije pojedinca, titulara prava tako i iz ugla šire društvene zajednice. Pravo svojine od davnih vremena označava jedno od najvažnijih prava i kao takvo garantuje se najvišim pravnim aktima. Prinudno oduzimanje prava svojine predstavlja rušenje osnovnog postulata da je svojina sveto, apsolutno i nepovredivo pravo. Zbog toga, se takav postupak mora precizno utvrditi aktima zakonske snage, a kao ograničenje prava svojine mora postojati i u samom ustavu. Imajući sve to u vidu, pojam eksproprijacije bi trebalo definisati uzimajući u obzir navedene argumente, a pravna teorija u velikom broju slučajeva tako i postupa.

               Eksproprijacija u širem smislu, predstavlja nepotpunu ili delimičnu eksproprijaciju odnosno ograničavanje sadržine prava svojine u većem ili manjem obimu koje nije praćeno potpunim gubitkom prava svojine. U tom smislu, mogu se konstituisati stvarne službenosti kao subjektivna prava čiji je titular ovlašćen da u izvesnoj meri upotrebljava tuđu nepokretnost ili da zahteva od sopstvenika da je ne upotrebljava u određenom pravcu. Službenost je pravo trajnog karaktera, a konstituiše se u korist korisnika ekspropirjacije na različitim nepokretnostima (zemljište, zgrade građevinski objekti). Postupak se sprovodi kao u slučaju potpune eksproprijacije. Sudska praksa je utvrdila da je je postojanje opšteg interesa potrebno i kada se vrši konstituisanje službenosti.

               Drugi vid ograničenja prava svojine putem nepotpune eksproprijacije je zakup koji se konstituiše samo na zemljištu i to na određeno vreme. Vreme trajanja zakupa ograničeno je najviše do tri godine i to u zavisnosti od svrhe radi koje se ustanovljava (istraživanje rudnog i drugog blaga, korišćenje kamenoloma, vađenje gline, peska i šljunka, zakup prirodnih dobara za stavljanje pod zaštitu i druge srodne svrhe). Potpuna eksproprijacija očigledno nije moguća za sprovođenje ovakvih i sličnih radova što potvrđuje i sudska praksa.

               Pravo svojine na zemljištu može se ograničiti i putem privremenog zauzimanja kada je to potrebno radi izgradnje objekta na susednom zemljištu (smeštaj radnika, materijala, mašina i sl.) i to u roku do tri godine. Ovo ograničenje će biti ukinuto čim prestane potreba zbog koje je određeno, a zemljište se mora vratiti u prvobitno stanje.

               Pojam eksproprijacije dobija još neka značenja, pa obuhvata prestanak prava svojine ne samo na nepokretnsotima, već i na jednom broju pokretnih stvari. U pravnoj teoriji i zakonodavstvu ide se i dalje, pa eksproprijacija kao mera pogađa pored prava svojine i druga imovinska prava (obligaciona, intelektualna prava, akcije). Zatim, eksproprijacija ponedak prestaje da bude pojedinačan upravni akt koji pogađa pojedince ili grupe ljudi, već se sprovodi neposredno na osnovu zakona, a naknada nije uvek sastavni element ovog pojma. Ako se ovome doda, da država različitim merama sve više ograničava pravo svojine i druga subjektivna prava, može se postaviti pitanje razlike između eksproprijacije i srodnih mera (konfiskacije, nacionalizacije) kojima se vrši ograničenje subjektivnih prava gde naknade nema ili je ona unapred određena zakonom.

               Ipak, eksproprijacija bila potpuna ili delimična može se teorijski razgraničiti od srodnih mera. U tom smislu mogu se utvrditi kriterijumi na osnovu kojih se mogu razlikovati ove pojave:

1)            Eksproprijacija predstavlja pojedinačan upravni akt usmeren protiv određenog pravnog subjekta ili određene grupe. Zbog toga eksproprijacija predstavlja narušavanje načela jednakosti.

2)           Objekt eksproprijacije predstavlja prenos ili ograničavanje prava svojine na nepokretnostima a izuzetno na pokretnim stvarima. Kao mera ograničenja prava svojine razlikuje se od sličnih mera, jer dublje zadire u sadržinu prava svojine pa predstavlja posebnu žrtvu, opterećenje koje se nije očekivalo, zahvat koji bitno zadire u sadržinu prava svojine ili je bitno oštećuje u ekonomskim funkcijama tako da dolazi do isključenja ili znatnog umanjenja privatne koristi.

3)            Subjekti u čiju korist se sprovodi eksproprijacija su javnopravni kolektiviteti koji vrše javnu delatnost od opšteg značaja. Izuzetno, u nekim pravima korisnik može biti i privatno lice ako vrši delatnost od opšteg interesa (npr. ima koncesiju na javnom putu).

4)           Da bi se sprovela eksproprijacija mora da postoji opšti interes koji je određen zakonom, a utvrđuje se u posebnom postupku od strane posebnog organa. Kod drugih mera čak i ako postoji isti ili sličan „opšti interes“ poceduralno se ne utvrđuje na ovaj način.

5)           Pošto eksproprijacija predstavlja pojedinačnu meru koja narušava princip jednakosti te je zbog toga prati pravična, potpuna ili integrisana naknada koja treba u potpunosti da restituiše položaj sopstvenika određene stvari.

                               6.3.2.2. Arondacija i komasacija

               Arondacija je agrarna mera države kojom se oduzimaju odrđene zemljišne parcele (poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište) ako one po svom položaju predstavljaju enklavu ili poluenklavu te onemogućavaju racionalnu upotrebu okolnog zemljišta ili na drugi način ostvarivanje opšteg interesa u ovoj oblasti, uz davanje naknade u drugom zemljištu ili novcu. Arondacija je mera kojom se vrši uređivanje poljoprivrednih zemljišta, odnosno zaokruživanje i stvaranje većih zemljišnih površina podesnih za primenu savremenih mera i sredstava. Taj cilj ima i komasacija, ali za razliku od ove mere, arondacija obuhvata samo pojedine zemljišne parcele koje su po položaju enklave ili poluenklave.

               Korisnici arondacije su subjekti na čiji zahtev se sprovodi uređivanje poljoprivrenog zemljišta odnosno putem arondacije to mogu biti različita preduzeća i druga pravna lica. Zakonodavac je predvideo kao korisnike arondacije pravna lica u različitom režimu svojine, dok se fizička lica (zemljoradnici) ne spominju, iako su to mogla biti po ranijim propisima. Tako arondacija od agrarno tehničke mere prerasta u agrarno političku meru koja u vreme socijalizma postaje sredstvo za jačanje socijalističkog sektora, a uništava privatni zemljišni posed.

               Izložena analiza pokazuje da je arondacija pojedinačna pravna mera na osnovu koje prestaje pravo svojine odnosno stiče se pravo svojine na drugom zemljištu. Da bi definitivno prestalo pravo svojine ili da bi se izvršila uknjižba novog prava potrebno je pravosnažno rešenje o usvajanju predloga za arondaciju odnosno pravosnažno rešenje o naknadi. Praktično već na osnovu samog zakona navedeni su gotovo svi elementi koji čine eksproprijaciju, a to su: korisnik, utvrđivanje opšteg interesa, postupak koji se sprovodi od strane upravnog organa, određuje se adekvatna naknada. Razlike postoje utoliko što se kod arondacije objekt odnosi na poljoprivredno zemljište, javni interes je nešto drukčiji i donekle se razlikuju korisnici, pa bi se u ovom slučaju moglo govoriti pre o modalitetu eksproprijacije, a ne o nacionalizaciji.

               Komasacija predstavlja agrotehničku meru koju preduzima javnopravna vlast u cilju uređenja poljoprivrednog zemljišta kada se zbog velike usitnjenosti i nepravilnog oblika katastarskih parcela, zemljište ne može racionalno da upotrebljava ili ne mogu da se izvode melioracioni, protiverozivni i drugi radovi na uređenju zemljišta, kao i u slučaju kada se izgradnjom većih objekata (nasipi, kanali, putevi, železničke pruge i dr.), uređenjem vodotoka i širenjem građevinske zone vrši dalje usitnjavanje postojećih katastarskih parcela i poremećaj putne i kanalske mreže Skupština opštine utvrđuje potrebu za komasacijom i određuje površine na kojima se sprovodi komasacija. Komasaciju mogu tražiti i korisnici poljoprivrednog zemljišta jedne katastarske opštine, jednog njenog dela ili na području više katastarskih opština.

               Subjekti komasacije su sopstvenici (fizička i pravna lica) jedne ili više katastarskih opština ili jednog potesa. Objekt komasacije su sve katastarske parcele, poljoprivredno i šumsko zemljište na određenom području. Postupak komasacije se sprovodi na osnovu odluke skupštine opštine po prethodno sprovedenom referendumu ili drugom obliku ličnog izjašnjavanja sopstvenika zemljišta. Protiv rešenja opštinske skupštine kojim se određuje sprovođenje kamasacije i utvrđuje kamasaciono područje ne može se izjaviti žalba niti voditi upravni spor. Posle stupanja na snagu ove odluke o sprovođenju komasacije sudovi i drugi organi dužni su da dostavljaju određenoj komisiji pravosnažne odluke koje se odnose na promenu prava svojine i drugih stvarnih prava.

               Zakonska analiza pokazuje da se komasacija kao agrotehnička mera razlikuje od nacionalizacije i eksproprijacije. Nastaje na osnovu upravnog akta skupštine opštine, ali je potrebna saglasnost većine učesnika koji se neposredno izjašnjavaju. Ovde se ostvaruje opšti interes – racionalna proizvodnja, uređenje zemljišta i prostora, ali i pojedinačni interes – stvaraju se veće i zaokružene katastarske parcele podesne za poljoprivrednu proizvodnju. Zbog toga troškove ove mere snose učesnici komasacije. Komasacija može pratiti eksproprijaciju na određenom području ali se razlikuje od prethodne mere po subjektima i objektima. Subjekti komasacije su fizička i pravna lica uključujući i državne subjekte koji raspolažu poljoprivrednim zemljištem. Objekti su poljoprivredno zemljište i šume i šumsko zemljište, dok kod eksproprijacije to su sve nepokretnosti uključujući i građevinsko zemljište. Sve to navodi na zaključak da je komasacija specifična agrotehnika mera koja ima zajedničkih elemenata sa eksporprijacijom, ali se po nekim elementima razlikuje od prethodnog instituta. S druge strane, srodnost sa nacionalizacijom je u znatnoj meri manja i ispoljava se samo u prisustvu opšteg interesa i po tome što pogađa širi krug subjekata, ali razlika je u tome što su oni na neki način individualizovani. U skandinavskom pravu eksproprijacija se razlikuje od drugih srodnih prinudnih mera, po tome što se daje puna naknada, vrši se u javnom interesu a nema ni odgovornosti za štetu po klasičnim pravilima za naknadu štete.

                                                   6.3.2.3. Konfiskacija

               Konfiskacija u najužem smislu je pojam krivičnog prava i predstavlja sporednu ili glavnu kaznu za izvršeno krivično delo ili neko drugo kažnjivo delo, a sastoji se u oduzimanju celokupne imovine bez naknade osuđenom licu. Deo imovine može biti izuzet i ostavljen članovima njegove uže porodice – supruzi i deci za nužno izdržavanje pod uslovom da su isti živeli s njim u zajedničkom domaćinstvu. Konfiskacija obuhvata celokupnu imovinu a ne samo neki njen deo. Koji deo imovine će ostati za izdržavanje osuđenog i njegove uže porodice određuje sud tek u postupku izvršenja te kazne na način određen posebnim zakonom. Međutim, da li je neka imovina konfiskovana ne zavisi od odluke izvršnog suda, već od odluke suda u krivičnom postupku. Ako je deo egzistencijalnog minimuma stan, osuđeno lice i članovi njegove porodice ne stiču pravo doživotnog uživanja (ususfructus, usus), već se radi o svojevrsnom pravu stanovanja (habitatio) slično stanarskom pravu i traje samo dok ga subjekti vrše.

               U periodu stare Jugoslavije odmah posle II svetskog rata konfiskacija je najpre bila glavna kazna. Kasnije se izricala bilo kao glavna ili sporedna sankcija, da bi postala isključivo sporedna kazna. Savremeno zakonodavstvo i pravna teorija odbacuju konfiskaciju kao sankciju u krivičnom pravu. Kao krivična sankcija konfiskacija se izricala zbog krivičnih dela protiv naroda i države i krivičnih dela protiv narodne privrede. Konfiskacija shvaćena na ovaj način razlikuje se od nacionalizacije i eksproprijacije. Nacionalizacija je opšta politička mera i ima cilj da promeni svojinske odnose ili postigne ekonomske efekte dok je konfiskacija pojedinačna mera sa ciljem da se spreči izvršenje kažnjivih dela. Nacionalizacija se vrši uz naknadu ili bez obeštećenja sopstvenika, dok konfiskacija se vrši uvek bez naknade. Eksproprijacija i konfiskacija su pojedinačne mere. Prinuda konfiskacije usmerena je protiv ličnosti vlasnika, a prinuda kod eksproprijacije indiferentna je prema subjektu. Da nije bilo određenog ponašanja kod vlasnika konfiskovane imovine, ne bi bilo ni konfiskacije a kod eksproprijacije bilo kakvo ponašanje vlasnika dovodi do oduzimanja vlasništva uz naknadu uz uslov da je utvrđen opšti interes za njeno sprovođenje. Eksproprijacija je mera tehnološkog napretka, a konfiskacija je sredstvo kaznene politike koja pogađa imovinu osuđenika u celini, a ne pojedine predmete.

               Konfiskacija neosnovano dobija još neka značenja. Ponekad se izjednačava sa merom bezbednosti ili privremenom merom oduzimanja predmeta koji su korišćeni za izvršenje kažnjivog dela ili su nastali njime, ili predsavljaju imovinsku korist stečenu takvim delom. Na primer: ukradena stvar, oružje, droga, devize iznad dozvoljenog maksimuma, neprijavljena roba na carini. Takve stvari ne čine imovinu izvršioca jer kažnjivo delo ne može biti punovažan osnov za sticanje prava. Nema konfiskacije ni u slučaju prinudnog oduzimanja predmeta koji je nastao iz ništavog pravnog posla. U ovim slučajevima ne radi se o konfiskaciji, iako se radi o prinudnom oduzimanju predmeta zato što takve stvari ne čine imovinu i drugo, ta mera nema karakter sankcije u smislu krivičnog prava. Takođe, ni prinudna naplata poreza nije konfiskacija već sredstvo namirenja duga.

                                                   6.3.2.4. Rekvizicija

               Rekvizicija predstavlja prinudnu meru oduzimanja prava svojine na pokretnoj stvari aktom nadležnog upravnog organa uz davanje naknade. Međutim, tokom I i II svetskog rata rekvizicija dobija šire značenje, tako da pored oduzimanja pokretnih stvari uz naknadu, obuhvata obavezu pružanja određenih usluga, kao i privremenu upotrebu nepokretnosti (zakup) uz naknadu i za određene potrebe. Postojala je rekvizicija čitavih fabrika zajedno sa radnicima i upravom. Ovaj institut legalitet dobija u vanrednim prilikama kao što je rat ili neposredna ratna opasnost. Obično se smatra da  su eksproprijacija i rekvizicija slične mere. Međutim, ovi instituti razlikuju se u pogledu subjekata, objekta, javnog interesa zbog kojeg se preduzimaju, različiti su organi koji donose upravni akt, a i sam postupak ima bitno drukčija obeležja. Pravna osnova za preduzimanje rekvizicije su odredbe Ustava Srbije koje dopuštaju ograničavanje prava svojine uz naknadu kao i odredbe Zakona o narodnoj odbrani koje dopuštaju oduzimanje pokretnih stvari ili nametanje obaveze obavljanja službe, delatnosti za potrebe narodne odbrane. Postupak za sprovođenje rekvizicije daleko je jednostavniji i vremenski kraće traje. Sprovodi ga Ministarstvo odbrane i organi uprave nadležni za poslove odbrane. Upravni akt se donosi u vidu naredbe. Rekvizicija pogađa raznovrsne subjekte: fizička i pravna lica, uključujući i državne subjekte (javna preduzeća). Predmet rekvizicije mogu biti pre svega pokretne stvari koje su neophodne za vojne potrebe. To može biti i prinudni zakup na nepokretnoj stvari radi obavljanja službe za vojne potrebe, povremena upotreba pokretnih stvari i sl. Za pojam rekvizicije bitno je da se plaća naknada za oduzetu stvar, jer u protivnom to bi bila konfiskacija imovine. Naknada bi trebalo da odgovara tržišnoj vrednosti oduzete stvari ili tržišnoj ceni zakupa nepokretnosti koja se koristi u vojne svrhe. Ipak, naknada, kod rekvizicije ne može biti u potpunosti identična pojmu naknade kod eksproprijacije. Naknada za eksproprisanu nepokretnost odgovara punoj vrednosti stvari što podrazumeva stvarnu štetu i izmaklu dobit, zatim vrednost plodova, vrednost pripatka i sl.

                                                   4.1. Pozitivno-pravno određenje

Objekti javne svojine su materijalna dobra, materijalni delovi prirode koji su aktuelno ili virtuelno u ljudskoj vlasti i povodom kojih se uspostavljaju različiti odnosi ili subjektivna prava i obaveze koja čine suštinu javne svojine. To su pokretne i nepokretne stvari u građanskopravnom smislu koje uglavnom imaju karakter robe, imovinsku vrednost, i mogu biti u prometu. Ovlašćenja i akti koji se preduzimaju su imovinskog karaktera pa se radi očuvanja imovinske suštine tih dobara podnose državinske i svojinske tužbe ili preduzimaju drugi akti i sredstva građanskog prava. S druge strane, to mogu biti javna dobra, delovi materijalne prirode povodom kojih se uspostavljaju javnopravni odnosi, ovlašćenja, i obaveze čiji cilj je ostvarenje javnog interesa, javne delatnosti koji se realizuju prko javnih (upravnih) akata, sredstava i mera te je ostvarivanje, suštine i zaštite ovih odnosa bitno drukčije od prirode prethodnih odnosa. Konačno, u nekim slučajevima materijalna dobra poprimaju dvostruki karakter. Npr. automobil, kompjuter ili zgrada su po svojoj prirodi pokretne ili nepokretne stvari u građanskom pravu, ali kad postanu sredstva javnopravnog subjekta njihova funkcija se menja i povodom njih se uspostvaljaju javnopravni odnosi, ovlašćenja i obaveze. Kada se javnopravnim aktom nadležnog organa ili na osnovu samog zakona promeni namena ovih dobara one će opet postati stvari u građanskopravnom smislu.

Da bi se utvrdilo koja materijalna dobra čine objekte javne svojine potrebno je sagledati pozitivne propise iz ove oblasti. Zakon o javnoj svojini Republike Srbije nabraja šta sve čini predmet javne svojine, ali se ta lista time ne iscrpljuje već se može dopuniti posebnim zakonima. Tu spadaju: 1) prirodna bogatstva, vode, vodotoci i njihovi izvori, mineralni resursi, resursi podzemnih voda, geotermalni i drugi geološki resursi i rezerve mineralnih sirovina i druga dobra koja su posebnim zakonom određena kao prirodna bogatstva. Ovi objekti pripadaju Republici Srbiji odnosno državna su svojina; 2) dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi u javnoj svojini, a) dobra od opšteg interesa u javnoj svojini u smislu ovog zakona su stvari koje su određene kao dobra od opšteg interesa (poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, vodno zemljište, vodni objekti, zaštićena prirodna dobra, kulturna dobra i dr.) zbog čega uživaju posebnu zaštitu; b) dobra u opštoj upotrebi u javnoj svojini u smislu zakona, smatraju se one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom (javni putevi, javne pruge, most i tunel na javnom putu, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr.). Dobra u opštoj upotrebi su u svojini Republike Srbije, izuzev državnih puteva II reda koji su u svojini autonomne pokrajine na čijoj se teritoriji nalaze, kao i izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica koji nisu deo autoputa ili državnog puta I ili II reda, zatim trgovi i javni parkovi koji su u svojini jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalaze;  3) mreže – nepokretne stvari sa pripatcima, odnosno zbir stvari namenjenih protoku materije ili energije radi njihove distribucije korisnicima ili odvođenja od korisnika. Ova dobra mogu biti u javnoj ili privatnoj svojini;  4) stvari koje koriste organi i organizacije Republike, pokrajine i jedinice lokalne samouprave – pokretne i nepokretne stvari i druga imovinska prava koja služe za ostvarivanje njihovih prava i dužnosti;  5) druge stvari i imovinska prava – pokretne i nepokretne stvari koje ne služe vršenju javnopravnih funkcija (poslovni prostor, garaže, stambene zgrade) već za obavljanje komercijalne delatnosti.

Razlikovanje pojma „stvari“ od pojam „javnog dobra“ kao objekata dijametralno različitih pravnih odnosa, pravna teorija ne dovodi u pitanje. Međutim, izložena zakonska analiza strukture objekata javne svojine može da stvori izvesne pojmovne dileme. Na to upućuje odredba Zakona o javnoj svojini RS po kojoj se na sticanje, vršenje, zaštitu i prestanak prava javne svojine primenjuju odredbe zakona kojima se uređuje pravo privatne svojine ako nešto drugo nije određeno ovim ili drugim zakonom odnosno drugi zakoni  koji uređuju režim stvari u javnoj svojini ne mogu biti u suprotnosti sa ovim zakonom tako da se utvrđeni koncept javne svojine i njenih objekata tu ne mogu menjati. U prilog tome, mogu se navesti i druge odredbe ZJS RS gde se i ne spominje termin „javna dobra“. Tako, dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi predstavljaju stvari za posebne namene. Ostali objekti javne svojine kao mreže ili sredstva koja koriste organi i organizacije su pokretne ili nepokretne stvari, zbir stvari ili nepokretne stvari sa pripatcima i sl. Naglašavanje svojinskopravnog pristupa a izostavljanje javnopravne dimenzije javne svojine može da stvori konfuziju ili dileme u primeni ovih pravnih instituta u praksi.

                                                   4.2. Javna dobra

                                                 4.2.1. Pojam i vrste

Javna dobra u najužem smislu su materijalna dobra ili materijalni delovi prirode koji su zbog svoje suštine podvrgnuti javnopravnom režimu odnosno predstavljaju objekte javnopravnih ovlašćenja i obaveza državnih organa, organizacija i službi kao i drugih subjekata (pokrajina, lokalna samouprava). Ova javna dobra gotovo u svim pravima mogu se svesti na prirodna bogatstva i dobra u opštoj upotrebi. S druge strane, javna dobra u širem smislu pored dobra u užem smislu, činile bi stvari u mešovitom pravnom režimu. To su sredstva za rad organa, organizacija i službi kao i kulturna dobra u režimu javne svojine. Pojam javnog dobra ne bi činile pokretne i nepokretne stvari u režimu javne svojine, a služe za obavljanje privredne delatnsti i sticanje prihoda javnih subjekata, pošto su oni u građanskopravnom režimu, a njihovi subjekti javljaju se kao sopstvenici ili imaoci užih subjektivnih stvarnih prava.

U našoj pravnoj teoriji, pojam javnog dobra ili „javne stvari“ ima različita značenja. Po jednom shvatanju, javno dobro ima najuže značenje i svodi se na dobra u opštoj upotrebi. Po drugom shvatanju, pojam javnog dobra dobija šire značenje pa obuhvata pored dobara u opštoj upotrebi i niz drugih stvari koja čine sredstva za rad državnih organa, organizacija i službi kao i kulturna dobra (npr. vojno javno dobro, muzejski predmeti, arhivski dokumenti i sl.). Konačno, postoje shvatanja koja pod uticajem nemačke pravne teorije, proširuju pojam javnog dobra i daju mu najšire značenje. „Javnim se može nazvati svaka stvar – bez obzira ko je titular prava svojine nad njom – pomoću koje se, uz merodavni pravni blagoslov, pretenduje na zadovoljavanje javnih potreba i ostvarivanje javnih interesa. Jasno je da tada pojam javnog dobra (javne stvari) daleko premašuje okvire predmeta državne javne imovine“.

Svako od navedenih shvatanja pojma javnog dobra može imati teorijske prednosti, ali i nedostatke. Naučni pristupi koji javno dobro određuju preme prirodi stvari ili prema svojinskoj pripadnosti javnopravnih subjekata ne mogu u potpunosti da sagledaju ovu kategoriju. S druge strane, shvatanje koje suštinu javnog dobra izražava na osnovu funkcije pa bi to bile stvari koje služe zadovoljavanju javnih potreba, pojam javnog dobra određuje preširoko. Tako bi javna dobra činile čak i stvari koje gradska vlast uzme u zakup radi obavljanja javnog prevoza ili vršenja druge javne delatnosti. Prava mera u definisanju pojma javnog dobra sastojala bi se u kombinaciji sva tri kriterijuma. Na ovaj način, javno dobro činilo bi deo materijalne prirode koje po svojoj suštini ili nameni služi obavljanju javne službe (funkcije), a pri tome se nalazi u svojini javnih subjekata.

Deoba javnih dobara u našem pravu može se vršiti na različite načine i na osnovu različitih kriterijuma kao što su: pravni režim dobara, oblik svojine, vrste objekata, način nastanka i sl. Na osnovu pravnog režima, odnosno načina upotrebe javna dobra se mogu podeliti na: dobra u opštoj upotrebi, prirodna dobra i sredstva za rad državnih orgna. Prema tipu svojine, javna dobra se dele na ona koja su u državnoj svojini i javna dobra u privatnoj svojini. Sa stanovišta vrste stvari koje čine javno dobro postoje sledeće kategorije: 1) zemljišno javno dobro (putevi, trgovi, parkovi, groblja, vojna utvrđenja i sl.); 2) vodno javno dobro (plovni putevi sa lukama, prirodni vodotoci, jezera, javni bunari i česme); 3) morsko javno dobro (obalno more, morska obala, morske luke sa pratećim objektima); 4) vazdušno javno dobro (vazdušni prostor iznad državne teritorije, aerodromi i sl.); 5) zgrade različitih državnih organa (upravne, vojne zgrade i sl.); 6) pokretne stvari koje po karakteru mogu biti različite (vozila, knjige, pokretni inventar, sredstva naoružanja itd.). S obzirom na način nastanka javnog dobra razlikujemo: prirodna javna dobra (reke, more i morska obala) i veštačka javna dobra (putevi, mostovi, aerodromi i sl.). Prirodna javna dobra imaju taj status samim nastankom odnosno postojanjem bez posebnog akta države, dok veštačko javno dobro stiče status javnog dobra na osnovu posebnog državnog (upravnog) akta kojim se određuju njegove granice i domen prostiranja.

                                      4.2.2. Javno dobro u francuskom i nemačkom pravu

U francuskom pravu pojam javnog dobra može se formirati razvrstavanjem materijalnih dobara na javni i privatni domen. Teorija o javnom domenu objašnjava suštinu instituta javnog dobra. Međutim, ne postoji jedinstven stav oko ovog pitanja u teoriji, zakonodavstvu i praksi. Rasprave su krenule nakon donošenja Francuskog građanskog zakonika 1804. godine. Sam Zakonik predviđa nekoliko odredbi (538-541) po kojima je država sopstvenik zajedno sa drugim subjektima. Sva dobra države čine javni domen, ali to ne znači specijalni pravni režim. Tek su komentatori zakonika napravili distinkciju između dobara u opštoj upotrebi koja ne mogu biti u režimu privatne svojine i ostalih dobara. Kao reakcija na ovakvo rešenje u zakonodavstvu nastala je tzv. doktrinarna koncepcija. Po ovom shvatanju, pošto nema definicije javnog i privatnog domena u zakonodavstvu polazi se od kriterjuma prirode dobara odnosno vrste prava, pa se razlikuju dve vrste stvari: 1) dobra podobna za privatno prisvajanje (privatni domen); 2) dobra koja nisu podobna za privatno prisvajanje i izvan su pravnog prometa. To su dobra koja se nabrajaju u čl. 538 Code Civila: reke, obale, luke, putevi, trgovi… Tako se javni domen svodi na dobra u opštoj upotrebi. Ova teorija bila je dominantna u 19. veku, ali se može naći kod nekih autora s početka 20. veka.

Pošto se pokazalo da je ova teorija nepodesna da objasni pojam javnog dobra jer ga suviše sužava, pojavila su se shvatanja koja polaze od namene stvari. Pojam javnog domena čine stvari koje služe: 1) javnim službama; 2) ostvarivanju javnog interesa. Javni domen počiva na ideji namene stvari radi javne korisnosti. Ovaj kriterijum je brzo pokazao nedostatke jer se zasnivao na odlukama administrativne vlasti koja može diskreciono da odlučuje šta čini javno dobro, pa samim tim ova klasifikacija može biti arbitrarna (subjektivna).

Sledeća grupa autora polazi od kriterijuma nužnosti dobara. Da bi neka stvar činila javno dobro (javni domen) potrebno je da su ispunjena četiri uslova: 1) dobro pripada državi ili javnom telu; 2) mora da služi javnoj upotrebi odnosno javnoj službi; 3) stvar se mora odnositi ne na bilo koju javnu službu, već samo na onu koja je od suštinskog značaja za društvo; 4) dobro mora da ima bitnu ulogu u takvoj službi. Umereniji stav bi bio onaj po kojem, javno dobro čine stvari određene za javnu službu, ali su nužne za tu delatnost i ne mogu se zameniti. Nakon reformi građanskog zakonika od 1947. godine uobličila se definicija javnog domena kao dobara administrativnih kolektiviteta i javnih ustanova pod uslovom: 1) da su prepuštena na upotrebu javnom korisniku; 2) da su namenjena za javnu službu; 3) da su po svojoj prirodi ili posebnim svojstvima suštinski vezana za svrhu obavljanja ovih službi. Ova koncepcija prihvaćena je od strane Kasacionog suda i Državnog saveta.

U nemačkom pravu mogu se razlikovati četiri grupe javnih dobara shodno svrsi kojoj služe: a) javna dobra u opštoj uporebi; b) javna dobra u posebnoj upotrebi; v) javna dobra u upotrebi u ustanovama; g) javna dobra u upotrebi u upravi. Pravnim aktom dodeljivanja (upravni akt), javna dobra se podređuju javnopravnom režimu, koji državi ili nosiocu javne uprave dodljuje specifičnu upravu (vlast) nad njima. Javnopravni režim sam po sebi može se ispoljiti u tri različita oblika: 1) slično rimskom pravu postojala su dobra u javnoj upotrebi kao res nullius na kojima niko ne može da stekne vlasništvo, (npr. veliki vodeni tokovi); 2) neka javna dobra kao javni putevi na teritoriji Hamburga pripadaju tom gradu, ili površinske vode „prvoga i drugoga reda pripadaju Baden – Wurttenbergu. Ova dobra su u javnoj svojini uz zabranu raspolaganja u građanskopravnom smislu; 3) ovo rešenje preovlađuje i po njemu većina javnih dobara ostaje u privatnopravnom režimu svojine bez obzira da li su tela koja upravljaju dobrima vlasnici ili ne. Upravljanje dobrom, koje je zasnovano na dodeljivanju, osigurava se javnopravnom potčinjenošću koja počiva na privatnom vlasništvu. Smisao potčinjenosti je obaveza vlasnika da podnosi korišćenje javnog dobra u okviru specifično određene namene, npr. kod puteva podnosi javnu upotrebu, kod voda trpi posebnu upotrebu, kod uređaja i opreme podnosi institucionalnu upotrebu, posebno upravljanje kod sredstava za rad birokratije i sl..

                                                4.2.3. Javna dobra i dobra od opšteg interesa

Dobra od opšteg interesa su stvari koje zbog svog značaja za društvo (ekonomski, strategijski, istorijski i drugi razlozi) imaju poseban pravni režim upotrebe, raspolaganja i zaštite. Tu spadaju: prirodna bogatstva, dobra u opštoj upotrebi, kulturna dobra, poljoprivredno i građevinsko zemljište, šume i šumsko zemljište i sl. Koje stvari imaju status dobra od opšteg interesa određuje zakonodavac ili organ, odnosno ustanova utvrđena zakonom. Ova dobra mogu biti u privatnoj ili javnoj svojini. Međutim, nezavisno od toga u kom se svojinskom režimu nalaze, propisi utvrđuju prava i obaveze različitim subjektima u pogledu upotrebe ili raspolaganja ovim dobrima tako da opšti interes bude najpotpunije izražen. Dobra od opšteg interesa moraju se upotrebljavati u skladu sa zakonom predviđenim uslovima kojima se ostvaruje njihova racionalna upotreba i drugi opšti interesi. Upotreba ovih stvari mora biti društveno i ekonomski celishodna, što znači da njima treba tako gazdovati da se očuva dobro i njegova namena, a u nekim slučajevima obezbedi povećanje prirasta i prinosa. Dobra od opšteg interesa uživaju i posebnu društvenu zaštitu. U vezi s prethodnim načelom moguća su različita ograničenja u pogledu upotrebe i raspolaganja ovim dobrima. Obaveza ostvarivanja pomenutih principa je na svim korisnicima dobara od opšteg interesa, ali i na državi i njenim organima kao predstavnicima širih društvenih interesa.

Nije sporno da javna dobra bez obzira kako se pravno uobličavaju spadaju u kategoriju dobara od opšteg interesa. To znači, da potpadaju pod poseban pravni režim upotrebe, raspolaganja i zaštite. Međutim, ove dve kategorije stvari ne mogu se u potpunosti izjednačiti i to iz više razloga: 1) dobra od opšteg interesa predstavljaju znatno širu grupaciju dobara koja obuhvataju javna dobra, ali i druge stvari od interesa za društvo (poljoprivredno zemljište, građevinsko zemljište, šume i šumsko zemljište, itd.); 2) javna dobra služe ostvarivanju posebne vrste opšteg interesa, a to je zadovoljavanje opštih potreba građana, vršenje javne službe ili ostvarivanje funkcija državnih organa; 3) takva funkcija javnih dobara nameće pravni režim drukčiji od režima ostalih dobara od opšteg interesa. Javna regulativa je ovde daleko izraženija pri čemu su neka javna dobra u potpunosti u javnopravnom režimu. Čak i kada se radi o javnim dobrima koja su u mešovitom pravnom režimu, upravnopravni elementi u vidu upravne zaštite, mnogobrojnih obaveza, mera kontrole i nadzora i sl. su znatno prisutniji nego kod ostalih dobara od opšteg interesa; 4) javna dobra su u javnoj svojini a kad postoje izuzeci moraju se izričito navesti u najvišim pravnim aktima. Ostala dobra od opšteg interesa mogu biti u svim oblicima svojine. Poljoprivredno zemljište je najvećim delom u režimu prava svojine, građevinsko zemljište je pretežno u javnoj svojini, a šume i šumsko zemljište može biti u svim oblicima svojine.

Izložena analiza pojma javne svojine, zatim sadržina ovlašćenja koje javni i drugi subjekti imaju na javnim dobrima i stvarima koje čine objekte javne svojine daju osnove da se zaključi da se povodom ovog oblika svojine uspostvljaju pravni odnosi različite pravne prirode. Tu tezu ne podupire zakonodavac kada je pokušao da pravo javne svojine u pogledu sticanja, vršenja i zaštite dovede u istu ravan sa pravom privatne svojine. Takav pristup zakonodavca ne može u potpunosti i do kraja da izrazi raznovrsnost odnosa unutar javne svojine, što može stvoriti dileme oko prirode pojedinih pravnih akta, a time i spor oko nadležnosti suda, vrste mera i sredstava zaštite itd.

Pravni karakter ovlašćenja i obaveza koje čine pojam i sadržinu javne svojine nije konstantna veličina već se može menjati u zavisnosti od prirode i namene objekta na koje se odnose, ali i od vrste samih titulara. Ako krenemo sa posmatranjem javnih dobara u najužem smislu gde spadaju: dobra u opštoj upotrebi, prirodna dobra, sredstva naoružanja i sl. koja se nedvosmisleno u pravnoj teoriji svrstavaju u dobra sa izrazitim javnopravnim režimom, ipak se i u ovom slučaju mogu pojaviti problemi oko prirode i karaktera pojedinih ovlašćenja. Svojinski prerogativi – upotreba, pribiranje plodova, fakitčko i pravno raspolaganje u načelu se ostvaruju primenom različitih javnopravnih akta (pojedinačni, ili opšti). Pravna situacija, postaje složenija jer država i njeni derivati gotovo da ne vrše neposredno ovlašćenja i obaveze kojima se prisvajaju neka javna dobra (dobra u opštoj upotrebi, prirodna dobra). Da bi se to postiglo prenose se ovlašćenja i obaveze na javna preduzeća i druge pravne subjekte što može dovesti do toga da pravo javne svojine postaje „nudum jus“ ili golo svojinsko pravo. Čak i tada svojinska pozicija države i njenih derivata je stabilna jer postoje dve mogućnosti: 1) preneta svojinska ovlašćenja sa istekom roka mogu se automatski vratiti ili se putem prinude mogu povratiti usled neadekvatnog vršenja (elastičnost svojine); 2) u odsustvu ovih svojinskih prerogativa, država i dalje ostaje krajnji gospodar stvari, subjekt kome stvar pripada (res mea est) a to se može manifestovati preduzimanjem akata raspolaganja ili sredstava i mera za zaštitu dobra.

„Javnopravnost“ ovog oblika svojine ispoljava se u svim segmentima svojinskog odnosa. Da bi odredili pravnu prirodu ovlašćenja i obaveza na ovim dobrima moramo se služiti kriterijumima kojia se vrši podela prava na javno i privatno kao što su: svrha, cilj, namena dobra, položaj subjekata, vrsta interesa, priroda preduzetih akata i sl. Tako, svojinski prerogativi upotrebe i pribiranja plodova imaće javnopravni karakter ako se vrše javnopravnim aktima u javnopravnom cilju, npr. ostvarivanje nadležnosti države. Upotreba sredstava naoružanja ima javnopravni karakter ako se time ostvaruje javna svrha, cilj, interes. Međutim, upotreba pojedinih sredstava može da ima i drugi cilj, svrhu kao što su pojedinačne privatne potrebe. Upotreba javnog puta ima javnopravni karakter ako služi ostvarivanju javnog saobraćaja to je primarna funkcija ovog dobra. Upotreba javnog puta može služiti i za ostvarivanje komercijalnih imovinskih efekata (postavljanje reklama, panoa), ali to je sporedna funkcija. Upotreba prirodnog dobra ima za cilj opštu korist (podizanje standarda ljudi, zapošljavanje i sl.). Raspolaganje pomenutim javnim dobrima može se vršiti na različite načine u zavisnosti od svrhe koja se želi postići. Ako se želi javnopravni cilj, raspolaganje se vrši upravnopravnim aktima ili eventualno koncesijom kao mešovitom kategorijom, dok u drugim slučajevima primenjuje se zakup i drugi pravni poslovi (međunarodna prodaja).

Drugu kategoriju čine javna dobra u širem smislu, a to su pokretne i nepokretne stvari u javnoj svojini koje koriste organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedince lokalne samouprave za ostvarivanje njihovih prava i dužnosti. Po svojoj prirodi to su stvari građanskog prava ali aktima javnog prava, namena im je određena da služe ostvarivanju javnopravne delatnosti. Dok su u funkciji ostvarivanja nadležnosti javnih subjekata upotreba i raspolaganje se ostvaruje javnopravnim (upravnopravnim) aktima pa će to opredeliti prirodu i karakter ovlašćenja i obaveza na tim dobrima. Ukoliko ove stvari izgube status javnog dobra odnosno dođe do promene njihove namene aktom državne vlasti ovi objekti će i dalje biti u režimu javne svojine, ali će sada biti podložni aktima upotrebe i raspolaganja građanskog prava (usus, fructus, abusus).

Treću kategoriju objekata javne svojine predstavlja tzv. „fiskalna ili finansijska imovina“ koju čine pokretne i nepokretne stvari kao i imovinska prava: pravo na patent, pravo na licencu, model, uzorak i žig, pravo korišćenja tehničke dokumentacije i sl. Ove stvari služe za obavljanje poslova, privredne delatnosti države pa se tim povodom uspostavljaju imovinskopravni odnosi što znači da država i drugi javnopravni subjekti stiču subjektivna stvarna prava. Država je ovde subjket građanskog prava bilo kao klasičan sopstvenik ili imalac službenosti ili založnog prava. Javna svojina se u ovom slučaju približava pravu privatne svojine uz veća ili manja ograničenja.

U pravnoj teoriji postoje različita shvatanja o pravnoj prirodi državne svojine. Još u vreme socijalizma bilo je pokušaja da se državna svojina objasni preko kategorija građanskog prava kao što je pravo svojine sa ovlašćenjima upotrebe i raspolaganja i svojinskim tužbama. To shvatanje, iz ranije sovjetske pravne teorije prihvatili su pojedini naši pravni teoretičari. Takva shvatanja pošto su jednostrana samim tim su i nedovoljna da objasne pravu suštinu državne svojine. Isto tako, nepotpuna su shvatanja koja državnu svojinu svode isključivo na javnopravnu svojinu. „Za stvari koje čine pojam javnog dobra važi administrativnopravni režim, pa prema tim javnim dobrima državni organi upravljaju kao da nemaju imovinskopravnih, već samo administrativnopravnih ovlašćenja“. Nosilac javnopravne svojine na javnopravnim dobrima je ona javnopravna organizacija u interesu čijih članova se iskorišćavaju ta javna dobra. Prisvajanje javnih dobara nije subjektivno imovinsko pravo. Na stvarima javnog dobra državni organi koji upravljaju tim stvarima nemaju imovinskopravna, već samo upravnopravna ovlašćenja.

Postojalo je shvatanje, naročito u starijoj francuskoj pravnoj teoriji da javni domen ne može biti posmatran kao administrativna svojina. Državnoj upravi priznaje se samo pravo čuvanja i nadzora, a usvajanje ideje o svojini značilo bi neopravdano prodiranje civilističkih koncepcija u javno pravo. Prava države na javnom domenu mogu se objasniti idejom namene. Slično razmišljanje izraženo je u stavu da je javna administracija neka vrsta fiducijarnog vlasnika javnih dobara za račun korisnika odnosno građana. Ovo gledište ima donekle smisla kod pravnog režima dobara u opštoj upotrebi i to samo kada se posmatra odnos između građana koji imaju pravo opšte upotrebe ovih dobara i države  s druge strane, čija je uloga da upotrebu ovih stvari omogući svakome, pa se javlja u svojstvu nadzornika, čuvara, a ne kao vlasnik koji može da isključi druga lica iz upotrebe. Međutim, ova teorija nije podesna da objasni ovlašćenje države da dopusti pravo posebne upotrebe javnog dobra u korist određenih fizičkih i pravnih lica. Tu se država ipak javlja kao gospodar stvari. Konačno, ima pravnih teoretičara koji u potpunosti sagledavaju suštinu odnosa kod državne svojine. Država može u pogledu javnih dobara nastupati bilo kao nosilac stvari, bilo kao „fiskus“, odnosno analizira se pravni režim različitih javnih dobara, pa se ukazuje gde važe javnopravni propisi, a gde građanskopravni propisi ili, ako je za pojedina dobra prisutan mešovit pravni režim.

Pravo javne svojine sastoji se od skupa raznovrsnih i raznorodnih ovlašćenja i obaveza. Ta ovlašćenja i obaveze priznaju se javnopravnim subjektima da bi se omogućilo prisvajanje materijalnih delova prirode. U ekonomskom smislu, prisvajati znači preduzimati materijalne akte kojima se vrši realizacija upotrebne vrednosti stvari. Ovakav stav o pojmu svojine potiče iz Marksovih citata gde se govori o prisvajanju prirode i gotovog proizvoda, ali svojina se izražava i kao najednako prisvajanje, nejednaka raspodela rada i gotovih proizvoda. To bi značilo, da svojina postoji tamo gde neki subjekti prisvajaju dobra u većoj meri, a drugi manje. Ako bi pojam svojine odredili samo kao prisvajanje ili kao skup normi koje regulišu prisvajanje, onda bi svojinu činili najrazličitiji oblici prisvajanja, pa čak i oni u najužem obimu. Otuda neki pravni pisci pojam prisvajanja kao suštinskog elementa svojine određuju kao uvlačenje predmeta u sferu interesa onoga koji prisvaja u cilju zadovaljenja njegovih potreba. Prisvajanje se ispoljava u korišćenju i raspolaganju prema određenom predmetu što čini sadržinu i suštinu svojine.

Pravo javne svojine kao i svaka druga svoina izražava prisvajanje vezano za upotrebu stvari, prisvajanje preko pribiranja, prikupljanja i odvajanja plodova, ali i prisvajanje vezano za faktičko i pravno raspolaganje što znači, prisvajanje prometne vrednosti. Tako se javna svojina izražava preko pojmova građanskog prava kao što su dominium, neposredna vlast na stvari, ali i preko odnosa pripadnosti stvari (res mea est), „ta stvar je moja“ ili „pripada meni“ što čini dinamiku društvenih i pravnih odnosa. Prisvajanje javnih dobara kao i pokretnih i nepokretnih stvari ostvaruje se posredstvom javnopravnih ovlašćenja i obaveza ili na osnovu klasičnih svojinskih ovlašćenja (usus, fructus, abusus). Pravna sadržina (sastav, struktura) javne svojine nije konstantna veličina već varira u zavisnosti od vrste materijalnog dobra kao objekta na koje se odnose prava i obaveze. Prisvajanje pravno izraženo razlikuje se da li je pitaju dobro u opštoj upotrebi, prirodno dobro, sredstvo za rad državnih organa i službi i sl. U nekim slučajevima, svojinski prerogativi javne svojine ispoljavaju se preko javnopravnih akata da bi se u drugim prilikam svojinska vlast vršila na složeniji način – primenom kako javnopravnih akata, sredstava i mera, tako i upotrebom građanskopravnih akata. Dvostruko svojstvo objekta javne svojine proizvodi dvostruki pravni režim u prisvajanju materijalnih dobara. Konačno, prisvajanje objekata sa statusom stvari u građanskom pravu, reguliše se klasičnim svojinskim ovlašćenjima. Bitno je da se naglasi da nema čistog modela svojinskih odnosa u ovoj oblasti, već se radi o kombinaciji različitih elemenata koji formiraju jedan ili drugi tip svojine prema pretežnosti sadržaja.

Svojina u javnopravnom smislu, predstavlja najširu javnopravnu vlast na javnim dobrima i ispoljava se preko različiti ovlašćenja i obaveza koje se odnose na upravljanje, prisvajanje i raspolaganje tim dobrima. Vršenje ove pravne vlasti ostvaruje se putem upravnih akata i upravnih radnji pa je zbog toga ovo tip svojinskih odnosa hijerarhijske prirode. U novije vreme, vršenje javnopravne vlasti može se ostvarivati i putem upravnih ugovora čija je pravna priroda sporna u nauci. Tek jednim svojim manjim delom pravo javne svojine ispoljava se kao klasična privatna svojina. Tu se prisvajanje vrši obavljanjem komercijalne (privredne) delatnosti, pa su to odnosi koordinacije i ostvaruju se pravnim poslovima i aktima građanskog prava.

                                                5.1. Pozitivno pravni sadržaj javne svojine

Zakon o javnoj svojini Republike Srbije daje elemente za utvrđivanje sadržine i bitnih obeležja prava javne svojine. Sticanje, prestanak, vršenje i zaštita prava javne svojine uređuje se na način kao i pravo privatne svojine osim ako ovim zakonom to nije drukčije regulisano. Na ovaj način, javna svojina pravno se izražava kao i privatna svojina, klasičnim ovlašćenjima upotrebe, pribiranja plodova i raspolaganja. Ipak, ova ovlašćenja su modifikovana nizom obaveza koje treba da omoguće ostvarivanje javnog interesa. Prisvajanje u okviru javne svojine je dobrim delom redukovano i zavisi od prirode i namene materijalnih dobara. Opšta je obaveza subjekata koji donose odluke o upravljanju ili korišćenju stvari u javnoj svojini da postupaju kao dobri domaćini i odgovaraju u skladu sa zakonom. Sopstvenik bar u načelu ima slobodu da stvar upotrebljava ili ne upotrebljava. Ako stvar koristi to može biti u skladu sa njenom prirodom ili namenom, ali i van toga radi zadovoljenja bilo koje sopstvenikove potrebe (nenamenska upotreba). Javnopravni subjekti ovlašćeni su da stvari u javnoj svojini koriste na način kojim se obezbeđuje efikasno vršenje njihovih prava i dužnosti kao i racionalno korišćenje i očuvanje tih stvari. Vlada Republike Srbije odnosno nadležni organi pokrajine ili jedinice lokalne samouprave bliže regulišu obaveze u vezi sa korišćenjem, održavanjem i upravljanjem stvarima u javnoj svojini. Zakon predviđa obavezu za funkcionera koji rukovodi organom odnosno drugo ovlašćeno lice koje se stara o zakonitosti i odgovornosti da se korišćenje i upravljanje stvarima o javnoj svojini vrši u skladu sa zakonom. Takođe, i zaposleni u organima odgovaraju za savesno i namensko korišćenje stvari u javnoj svojini u postupku obavljanja poslova iz svoje nadležnosti.

Veliki broj javnih dobara posebno ona koja su u naglašenom javnopravnom režimu trpe i dodatna odstupanja od opšteg režima prava svojine. Takva dobra ne mogu biti u postupku prinudnog izvršenja, niti se mogu opteretiti hipotekom i drugim sredstvima stvarnog obezbeđenja. Održaj kao način originarnog sticanja isključen je u odnosima gde su objekti pomenuta javna dobra bez obzira na vrstu subjekta. Raspolaganje stvarima u javnoj svojini u smislu zakona, predstavlja davanje stvari na korišćenje ili zakup, prenos prava javne svojine na drugog nosioca javne svojine (sa naknadom ili bez naknade) uključujući i razmenu, otuđenje stvari, zasnivanje hipoteke na nepokretnostima, zalaganje pokretnih stvari, ulaganje u kapital.

Nepokretne  stvari pribavljaju se i otuđuju iz javne svojine pri čemu se polazi od tržišne vrednosti nepokretnosti koju je procenio poreski odnosno drugi nadležni organ u postupku javnog nadmetanja odnosno prikupljanjem pismenih ponuda ako zakonom nije drukčije određeno. Izuzetno, nepokretne stvari mogu se pribaviti ili otuđiti neposrednom pogodbom, ali ne ispod procenjene tržišne vrednosti, ako u konkretnom slučaju to predstavlja jedino moguće rešenje. Akt o ovakvom raspolaganju mora da sadrži obrazloženje iz koga se može utvrditi postojanje ovih okolnosti. Nepokretnosti se mogu otuđiti iz javne svojine i ispod tržišne cene odnosno bez naknade ako postoji interes za takvim raspolaganjem kao što je otklanjanje posledica elementarnih nepogoda ili uspostavljanje dobrih odnosa sa drugim državama, odnosno međunarodnim organizacijama kao i u drugim slučajevima predviđenim zakonom. Pribavljanje pokretnih stvari u javnu svojinu vrši se zakonom kojim se uređuju javne nabavke. Otuđenje pokretnih stvari iz javne svojine vrši se u postupku javnog oglašavanja odnosno prikupljanja pismenih ponuda na način kojim se obezbeđuje interes nosioca prava javne svojine. Otuđenje pokretnih stvari može se vršiti neposrednom pogodbom ili ispod tržišne cene odnosno bez naknade ako postoji opravdan interes za takvim raspolaganjem. To se mora posebno utvrditi uredbom Vlade, a takvi akti treba da budu obrazloženi.

Stvari u javnoj svojini mogu se dati u zakup polazeći od tržišne vrednosti zakupnine za određenu vrstu stvari u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja pismenih ponuda. Ista dobra mogu se dati u zakup neposrednom pogodbom ako je to u konkretnom slučaju jedino moguće rešenje. Stvari u javnoj svojini ne mogu se davati u podzakup. Zakonodavac predviđa koji subjekti su nadležni za zaključivanje ugovora o pribavljanju i raspolaganju pokretnih i nepokretnih stvari u svojini Republike Srbije a to mogu biti nadležni ministar, rukovodilac direkcije, rukovodilac organa, ovlašćeno lice i sl. Ugovori o pribavljanju i otuđenju nepokretnosti u svojini Repubike Srbije zaključuju se po prethodno pribavljenom mišljenju Republičkog javnog pravobranilaštva. Ovaj organ dužan je da dostavi mišljenje u roku od 30 dana od dana prijema zahteva. Republičko javno pravobranilaštvo dužno je da podnese tužbu za poništenje ugovora koji je zaključen suprotno propisima odnosno ako ugovorena naknada odstupa od propisane naknade ili od naknade koja se može ostvariti u vreme zaključenja ugovora. Ista rešenja predviđaju se i kod zaključenja i pobijanja ugovora o pribavljanju i raspolaganju nepokretnosti u svojini autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave s tim što je nadležan organ za davanje mišljenja javno pravobranilaštvo pokrajine odnosno jedinice lokalne samouprave. Stvari u javnoj svojini koje nisu neophodne za vršenje poslova iz delokruga organa Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu se dati na korišćenje drugom organu tog nosioca javne svojine ili drugom organu drugog nosioca javne svojine na određeno ili neodređeno vreme, dati u zakup drugom pravnom ili fizičkom licu, zameniti za drugu stvar ili otuđiti.

O pribavljanju i raspolaganju stvarima u svojini Republike Srbije odlulčuje Vlada ako zakonom nije drukčije određeno. Vlada odlučuje o sticanju i raspolaganju nepokretnim stvarima u svojini Republike Srbije za potrebe državnih organa i organizacija, prenosu prava javne svojine na pokretnim stvarima u svojini Republike Srbije na drugog nosioca prava javne svojine kao i sticanju i otuđenju prevoznih sredstava i opreme veće vrednosti za potrebe pomenutih organa i organizacija, a o ostalim vidovima pribavljanja i raspolaganja pokretnim stvarima odlučuje funkcioner koji rukovodi organom ako nije drukčije određeno zakonom. Sticanje i otuđenje pokretnih stvari, stvari za posebne namene, uključujući i prevozna sredstva i opremu veće vrednosti koje koristi ministarstvo odbrane i koje za potrebe poslova bezbednosti koriste ministarstvo unutrašnjih poslova i službe bezbednosti, odlučuje rukovodilac tog organa odnosno službe. Sticanje i raspolaganje stvarima u svojini autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave odlučuje nadležni organ u skladu sa statutom autonomne pokrajine odnosno nadležni organ određen u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave. Ako je odluku o sticanju i otuđenju stvari u javnoj svojini doneo nenadležni organ takav akt je ništav kao i ugovor zaključen na osnovu takvog akta.

Termin „pravo korišćenja“ upotrebljava se za subjektivno pravo koje proizilazi iz prava javne svojine koje javni subjekti mogu imati na javnim dobrima. Po svom obimu to je uže pravo od prava javne svojine i obuhvata ovlašćenja da se stvar drži, koristi u skladu sa prirodom i namenom, da se daje u zakup i da se njome upravlja u skladu sa zakonom. Davanje u zakup stvari Republike Srbije vrši se po prethodno pribavljenoj saglasnosti Direkcije. Ukoliko takve saglasnosti nema, ugovor je ništav.

Subjekti javne svojine su imaoci različitih ovlašćenja, obaveza i odgovornosti na pokretnim i nepokretnim stvarima odnosno javnim dobrima.

Javnopravni subjekti se ponašaju uz izvesna ograničenja kao klasični sopstvenici stvari.

1. titulari najšire neposredne pravne vlasti koja se ispoljava preko ovlašćenja – usus, fructus i abusus ili kao
2. subjekti kojima stvari pripadaju i legitimisani su da podignu državinske i svojinske tužbe

Subjekti javne svojine su:

1. Republika Srbija – subjekt državne svojine
2. autonomna pokrajina – subjekt pokrajinske javne svojine
3. jedinice lokalne samouprave – subjekti opštinske odnosno gradske svojine

Razlikovanje subjekata, na državne javne subjekte i ostale ili nedržavne javne subjekte potiče od Ustava Republike Srbije od 2006. god. koji je podelio javnu svojinu na različite oblike

• pošao je primarno od funkcija i podelio ih na državne i javne
• Zakon o javnoj svojini Republike Srbije od 2011. god. u potpunosti prihvata ovu podelu

Državni organi i organizacije koriste pokretne i nepokretne stvari u državnoj svojini namenjene izvršavanju prava i dužnosti Republike Srbije koje su pribavljene za potrebe tih organa i organizacija ili su im date na korišćenje.

• u smislu Zakona o javnoj svojini to su:
  • Narodna skupština
  • Predsednik Republike
  • Vlada
  • Ustavni sud
  • Zaštitnik građana
  • Vojska Srbije
  • Visoki savet sudstva
  • Državno veće tužilaca
  • drugi državni organi i organizacije
• Ustav Republike Srbije spominje još neke subjekte kao što su:
  • Narodna banka Srbije
  • Državna revizorska institucija
  • Vrhovni kasacioni sud
• Navedeni subjekti imaju izraženiju poziciju u odnosu na druge subjekte u pravnom sistemu Srbije
  • ne možemo govoriti da su postojeći oblici javne svojine sa stanovišta subjekata ravnopravni
• Republika Srbija izražava i reguliše koji su objekti u državnoj odnosno drugim oblicima javne svojine
  • prirodna dobra, dobra u opštoj upotrebi, sredstva naoružanja su dobra u državnoj svojini i to u naglašenom javnopravnom režimu
• Republika Srbija stiče državnu, javnu svojinu na pokretnim i nepokretnim stvarima, prirodnim dobrima i drugim javnim dobrima automatski stupanjem na snagu Zakona o javnoj svojini
  • autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave stiču javnu svojinu nešto drukčije i to pod uslovima i na način predviđen zakonom

Autonomne pokrajine su autonomne teritorijalne zajednice osnovane ustavom u kojima građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju.

• u skladu sa zakonom uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u određenim oblastima

Republika Srbija može zakonom poveriti autonomnoj pokrajini pojedina pitanja iz svoje nadležnosti i u tu svrhu obezbediti određena sredstva.

• pokrajina stiče svojinu na pokretnim stvarima isto kao i Republika ili jedinica lokalne samouprave, javno preduzeće ili ustanova
  • na osnovu opšteg principa da subjekt koji koristi stvari u momentu donošenja Zakona o javnoj svojini ex lege postaje sopstvenik, izuzev onih stvari koje su ustupljene na privremeno korišćenje
• kada se radi o nepokretnim stvarima ili javnim dobrima koja su ustupljena na staranje pokrajini ne stiče svojinu samo na osnovu činjenice korišćenja u momentu donošenja Zakona o javnoj svojini već se traže i neki dodatni uslovi propisani zakonom (upis u zemljišne knjige)

Jedinice lokalne samouprave su opštine, gradovi i grad Beograd.

• opštine se osnivaju i ukidaju zakonom
• grad se osniva u skladu sa kriterijumima predviđenim zakonom kojim se uređuje lokalna samouprava
  • ima nadležnosti koje su Ustavom poverene opštini, a zakonom se mogu poveriti i druge nadležnosti
  • skupština grada može predvideti da se na teritoriji grada obrazuju dve ili više gradskih opština
  • statutom grada uređuju se poslovi iz nadležnosti grada koje vrše gradske opštine
• poslovi jedinica lokalne samouprave finansiraju se iz
  • izvornih prihoda jedinica lokalne samouprave
  • budžeta Republike Srbije u skladu sa zakonom
  • budžetom skupštine pokrajine ako je jedinicama lokalne samouprave povereno obavljanje poslova iz njihove nadležnosti

Opština preko svojih organa obezbeđuje i uređuje obavljanje komunalne delatnosti, uređuje i obezbeđuje korišćenje, građevinskog, poljoprivrednog zemljišta, poslovnog prostora, stara se o izgradnji, rekonstrukciji, održavanju i korišćenju javnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od opšteg interesa samostalno upravlja opštinskom imovinom u skladu sa zakonom i sl. Subjekti javne svojine su opština i grad, dok gradska opština ima pravo korišćenja na stvarima u svojini grada u čijem je sastavu. Na stvarima koje pribavi gradska opština, pravo svojine stiče grad u čijem je sastavu gradska opština, a gradska opština ima pravo korišćenja. Statutom grada može se predvideti da gradska opština ima pravo svojine na pokretnim i nepokretnim stvarima neophodnim za rad organa i organizacija gradske opštine. Mesne kancelarije i drugi oblici mesne samouprave imaju pravo korišćenja na stvarima u javnoj svojini jedinica lokalne samouprave u skladu sa zakonom i propisima odnosno drugim aktom jedinice lokalne samouprave. Danom stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini lokalna samouprava stiče javnu svojinu na dobrima na kojima je upisana kao korisnik nepokretnih stvari, i dobara u opštoj upotrebi o kojima se stara lokalna samouprava, kao i stvari i dobara na kojima su kao korisnici upisane mesne zajednice, ustanove i druga pravna lica čiji su osnivači lokalne samouprave. Pravo javne svojine ovih subjekata ne stiče se ex lege, već pod uslovima i na način koji su zakonom propisani odnosno upisom u javni registar.

3.4. Ostali subjekti javne svojine

U interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovaoljavanja njihovih potreba pojedina javna ovlašćenja mogu se zakonom poveriti preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima ili posebnim organima preko kojih se ostvaruju regulatorne funkcije u pojedinim oblastima ili delatnostima. Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu osnivati javne službe. Međutim, status subjekata javne svojine stiču samo javna preduzeća i društva kapitala.

3.4.1. Javna preduzeća i društva kapitala

Javna preduzeća i društva kapitala čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave koja na dan stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini Republike Srbije imaju pravo korišćenja na nepokretnosti u državnoj svojini koja čine deo ili ukupan kapital tih pravnih lica stiču pravo svojine na tim nepokretnostima saglasno zakonu. Isto važi i za nepokretnosti na kojima je pravo korišćenja saglasno zakonu preneto na zavisna društva kapitala. U tom smislu, izvršiće se po potrebi odgovarajuće promene osnivačkog akta odnosno statuta vezane za izmene u kapitalu i ulozima, promene u poslovnoj evidenciji i upis u registar privrednih subjekata. Ova pravila ne važe za tzv. komercijalne nepokretnosti koje Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave poverila javnim preduzećima ili jedinicama lokalne samouprave.

Ulaganje u javna preduzeća i društva kapitala koja obavljaju delatnost od opšteg interesa i društva kapitala koja ne obavljaju delatnost od opšteg interesa i društva kapitala koja ne obavljaju delatnost od opšteg interesa, Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave vrše putem: 1) novca i hartija od vrednosti; 2) prava svojine na stvarima u javnoj svojini. Tu ne spadaju prirodna bogatstva, dobra u opštoj upotrebi, mreže koje mogu biti isključivo u javnoj svojini i druge nepokretnosti koje mogu biti isključivo u javnoj svojini odnosno šume i šumsko zemljište, vodno zemljište i vodni objekti u javnoj svojini i druga dobra od opšteg interesa u javnoj svojini kojima saglasno posebnom zakonu upravlja (gazduje) javno preduzeće. S druge strane, pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini može se ulagati u kapital javnog preduzeća i društva kapitala u skladu sa zakonom kojim se uređuje građevinsko zemljište. U javno preduzeće i društvo kapitala može se ulagati pravo svojine na izgrađenom građevinskom zemljištu na kome su izgrađeni objekti koji se po ovom zakonu mogu ulagati u kapital tih pravnih lica. pravno svojine na neizgrađenom građevinskom zemljištu može biti uloženo u kapital javnog preduzeća i društva kapitala ukoliko je to neophodno za obavljanje delatnosti radi koje je to preduzeće odnosno društvo osnovano i da je svrha korišćenja zbog koje se zemljište ulaže u skladu sa namenom predviđenom važećim planskim aktom. Javno preduzeće i društvo kapitala koje je steklo svojinu na građevinskom zemljištu, ne može se otuđiti to zemljište niti ga dati u dugoročni zakup bez prethodne saglasnosti osnivača tih subjekata. Otuđenje i davanje u dugoročni zakup vrši se po postupku za otuđenje odnosno davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini,  3) drugih imovinskih prava koja se po opštim propisima mogu ulagati u kapital.

Pravo svojine ili pravo korišćenja javnih preduzeća i društva kapitala na nepokretnim stvarima stiče se upisom u javnu evidenciju o nepokretnosti. Javno preduzeće odnosno društvo kapitala kao i njihovo zavisno društvo podnose zahtev za upis prava svojine u roku od dve godine od dana stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini Republike Srbije. Ovaj rok je prekluzivan što znači da se njegovim istekom gubi mogućnost da ova pravna lica postanu imaoci prava javne svojine. Kada su u pitanju pokretne stvari važi oppti princip za sve subjekte da se pravo svojine stiče ex lege momentom stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini Republike Srbije i to za sva pravna lica koja ih koriste izuzev ako su ustupljene korisniku na određeno vreme ili uz mogućnost prekida.

Položaj javnih preduzeća i drugih subjekata u ovoj oblasti regulisan je Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa Republike Srbije od 2000. god. Delatnost od opšteg interesa je određena ovim zakonom u oblasti proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije; proizvodnje i prerade uglja; istraživanja, proizvodnje, prerade, transporta i distribucije nafte i prirodnog i tečnog gasa, prometa nafte i naftnih derivata; železničkog, drumskog i vazdušnog saobraćaja; telekomunikacija; izdavanje službenog glasila Republike Srbije; informisanje; izdavanja udžbenika; korišćenja, upravljanja zemljištem i upotrebe dobara od opšteg interesa kao i komunalne delatnosti. Imovina javnog preduzeća i drugih oblika preduzeća koja obavljaju delatnost od opšteg interesa sastoji se od dve komponente: 1) pravo svojine na pokretnim i nepokretnim stvarima, novčana sredstva i hartije od vrednosti i druga imovinska prava; 2) državni kapital koji čine novčana sredstva uložena od strane države i pravo korišćenja na pokretnim i nepokretnim stvarima i prava koja su u državnoj svojini. Struktura imovine javnog preduzeća i privrednih društava promenljive su kategorije zbog činjenice da će dobar deo državnog kapitala preći u svojinu ovih subjekata. Jačanje imovinske samostalnosti javnih preduzeća i privrednih društava utiče na sužavanje ovlašćenja osnivača da ograniči pravnu i poslovnu sposobnost ovih subjekata. Ipak, po svojoj suštini javno preduzeće je i dalje složen pravni oblik koji ima elemente privatnog (građanskog) i javnog (upravnog) prava. Javno preduzeće stiče pravni subjektivitet upisom u sudski registar. Ima svoj naziv (firma), sedište i delatnost, kao i imovinu. U pravnim odnosima sa trećim licima javno preduzeće se javlja kao subjekt privatnog prava, sklapa ugovore i preduzima druge pravne radnje, a u slučaju sporova ovih subjekata nadležni su privredni sudovi.

Javnopravni elementi javnog preduzeća ispoljavaju se u različitim segmentima. U oblasti upravljanja, država se u tom slučaju ponaša kao prema „svojim“ preduzećima, postavlja direktora, imenuje svoje članove u upravnom i nadzornom odboru. Postoji kontrola rada u vidu upravnog nadzora, upravno – sudske kontrole, kontrola od strane predstavničkog tela i vlade i sl. Ukoliko javno preduzeće ne ostvaruje opšti interes, nadležni državni organ može preduzeti niz mera: naložiti preduzeću da isporučuje proizvode ili vrši proizvodnju i pruža usluge, obustaviti od izvršenja akte suprotne zakonu kojima se dovodi u pitanje ostvarivanje osnovnih funkcija preduzeća, naložiti neprekidno vršenje delatnosti i pružanje usluga. Radi efikasnijeg ostvarivanja javnog interesa zakonom se može poveriti javnim preduzećima vršenje upravne vlasti, kao npr. donošenje opštih i pojedinačnih upravnih akata, ponekad i vršenje upravnog nadzora i drugih poslova. U postupku vršenja javnih ovlašćenja ovi subjekti nastupaju sa jačom, nadređenom voljom u odnosu na korisnike dobara i usluga. Država kao imalac imperiuma garantuje ostvarivanje opšteg interesa u javnim preduzećima odnosno obezbeđuje da se delatnosti od opšteg interesa obavljaju stalno, kontinuirano i po meri korisnika usluga odnosno proizvoda u određenim delatnostima.

3.5. Korisnici javne svojine

Zakon o javnoj svojini Rebulike Srbije navodi neke od korisnika stvari u javnoj svojini pri čemu se njihov ukupan broj time ne iscrpljuje. Izraz „korisnik“ ima dva različita značenja. U prvom slučaju, kada se govori o državnim organima i organizacijama, organima i organizacijama autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave radi se o subjektima koji su sastavni deo složenog entiteta u čije ime vrše ovlašćenja upotrebe iz sadržine prava javne svojine. U drugom slučaju „korisnici“ označavaju samostalne pravne subjekte koji su imaoci posebnog subjektivnog prava korišćenja koje je izvedeno iz prava javne svojine.

3.5.1. Državni organi, organi i organizacije autonomne

pokrajine i jedinica lokalne samouprave

To su subjekti koji koriste pokretne i nepokretne stvari u javnoj svojini koje su namenjene izvršavanju njihove nadležnosti. Ovlašćenja i obaveze koja čine sadržinu državne svojine u ime i za račun države obavljaju organi državne uprave. Ovi organi iako imaju izvesnu samostalnost u svom delovanju nemaju svoju posebnu imovinu ntit svojstvo pravnog lica, već su deo šire celine, državne zajednice za koju obavljaju poslove i zadatke. Sadržina delatnosti organa uprave regulisana je zakonom i može se menjati sa promenama društvenih prilika u državi. Organi državne uprave mogu se formirati na osnovu različitih kriterijuma: 1) realni (vrsta poslova); 2) teritorijalni (teritorijalno područje); 3) personalni (vrste lica).

Najveći deo upravnih poslova u određenim oblastima vrše se preko nadležnih ministarstava. Pojedina ministarstva preduzimaju upravne radnje i mere u vezi sa različitim javnim dobrima. Ako se radi o putevima, vodama, pošti i sistemu veza, može biti nadležno ministarstvo za saobraćaj i veze. Sredstva naoružanja vojske su u nadležnosti ministarstva odbrane. Pored ministarstva postoje i odgovarajuće republičke uprave koje mogu biti samostalni organi ili kao organi u sastavu određenog ministarstva. Stručne i naučne poslove u okviru uprave mogu obavljati posebne upravne organizacije kao što su: zavodi, direkcije, arhivi.

Javnu svojinu reguliše Zakon o javnoj svojini Republike Srbije od 2011. god.

Oblici javne svojine se razlikuju prema subjektima

• javna svojina odnosno državna svojina koju čini pravo svojine Republike Srbije
  • pojam „državne svojine“ je ograničen samo na pravo svojine Republike Srbije da bi zakonodavac u daljem tekstu koristio isključivo termin „javna svojina“ za sve navedene svojinske oblike
• pravo svojine autonomne pokrajine odnosno pokrajinska svojina
• pravo svojine jedinica lokalne samouprave – opštinska ili gradska svojina

Prema objektu odnosno pravnoj sadržini razlikujemo

• javnu svojinu prirodnih dobara
• javnu svojinu dobara u opštoj upotrebi
• javnu svojinu sredstava koje koriste organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, ustanova, javnih agencija i drugih organa

Zakon o javnoj svojini je neka vrsta osnovnog ili ustavnog zakona

• odredbe drugih zakona kojima se uređuje režim stvari u javnoj svojini ne mogu biti u suprotnosti sa ovim zakonom

Pravo javne svojine podložno je ograničenjima.

• namena stvari u javnoj svojini određuje se zakonom ili odlukom nadležnog organa donete na osnovu zakona, odnosno drugog propisa ili opšteg akta
• pojačana odgovornost u odlučivanju o upotrebi i raspolaganju javnim dobrima.
  • svako ko odlučuje o stvarima u javnoj svojini, ko ih koristi ili njima upravlja dužan je da postupa kao dobar domaćin i odgovoran je za to u skladu sa zakonom.
• zakonodavac taksativno nabraja šta čini javna dobra u užem smislu i to su:
  • prirodna bogatstva
  • dobra u opštoj upotrebi
  • mreže u javnoj svojini
  • vodno zemljište
  • vodni objekti u javnoj svojini
  • zaštićena prirodna dobra u javnoj svojini
  • kulturna dobra u javnoj svojini
  • nepokretnosti koje koriste organi Republike
  • pokrajine i jedinice lokalne samouprave
  • objekti, oružje i oprema namenjena odbrani i državnoj i javnoj bezbednosti
• posebna ograničenja prava svojine javnopravnih subjekta proizilaze kao posledica služenja javnom interesu
  • nemogućnost prinudnog izvršenja
  • nemogućnost sticanja prava putem održaja
  • nemogućnost zasnivanja hipoteke
  • nemogućnost otuđenja većine dobara iz javne svojine

Javnu svojinu mogu činiti i druge pokretne i nepokretne stvari koje ne služe za obavljanje poslova i zadataka državnih organa i javnih službi

• stvari koje nemaju javnu namenu, već služe za obavljanje privredne delatnosti i označavaju se u pravnoj teoriji kao fiskalna ili finansijska imovina
• primenjuje se pravni režim koji važi za privatnu svojinu dok su ograničenja prilično sužena i opšteg su karaktera

Na osnovu važećih propisa možemo zaključiti da javna svojina ima dva oblika:

• javna svojina u užem smislu koja za objekat ima javna dobra gde su ograničenja javnopravnog karaktera izražena u velikoj meri, ali se ipak ovaj oblik svojine pravno uobličava kao ograničeno pravo svojine
• javna svojina u širem smislu koja za objekat obuhvata sva ostala dobra po režimu bliska stvarima u privatnoj svojini

Pravno uobličavanje javne svojine u našem pravu kao subjektivno pravo odnosno kao neposredna vlast na stvari blisko je nemačkom neoliberalnom konceptu javne svojine.

• ispravniji pristup: javna svojina je skup najširih ovlašćenja i ograničenja države i nosilaca javne vlasti na javnim dobrima odnosno pokretnim i nepokretnim stvarima
  • svojinski prerogativi
    • skup javnopravnih ovlašćenja i ograničenja na javnim dobrima
    • najšira neposredna pravna vlast na pokretnim i nepokretnim stvarima

Različito značenje pojma državne svojine moglo se zapaziti u ranijem zakonodavstvu Savezne Republike Jugoslavije.

• Zakon o imovini SRJ od 1993. godine razlikuje
  • imovinu SR Jugoslavije koja se koristi za ostvarivanje nadležnosti SRJ kao oblik javne (upravne) svojine sa mešovitim svojinskim ovlašćenjima
  • imovinu SRJ koja služi za obavljanje privrednih i drugih delatnosti u zemlji i inostranstvu radi sticanja dobiti
    • obuhvata fiskalnu (privatnu) svojinu.
  • Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije od 1995. godine dopunio je navedenu podelu sa
    • državnom, javnom svojinom koja se odnosi na prirodna bogatstva – zemljište, šume, vodotoci, rudna blaga i druga prirodna bogatstva
    • dobrima u opštoj upotrebi – javni putevi, parkovi, trgovi, ulice i dr.

Identični oblici svojine postojali su i u prethodnoj Jugoslaviji samo što se iz ideoloških razloga nije upotrebljivao termin državna svojina, već se govorilo o društvenoj svojini državnih organa.

• društvena svojina na sredstvima za rad državnih organa
  • umesto prava svojine države upotrebljavao se termin „pravo raspolaganja“ na pojedinim stvarima (fiskalna svojina)
• društvena (javna) svojina na vodama i drugim prirodnim bogatstvima

Na području stare (prve) Jugoslavije koje je bilo pod uticajem Austrijskog građanskog zakonika pravila se razlika između javnog dobra (javne svojine) i fiskalnog dobra (privatne svojine).

• Srpski građanski zakonik poznavao je stvari u opštoj upotrebi pri čemu ih je nazivao svačijim, ali i druge javne stvari koja su državna dobra.

Po Zakonu o državnom računovodstvu od 1934. godine, državna imovina se delila na:

• javna dobra koja služe opštoj upotrebi
• imovinu državne uprave
• imovinu državnih privrednih preduzeća i ustanova
• imovinu bez naročitog opredeljenja
• imovinu državnih fondova

Opšti imovinski zakonik za Crnu Goru odredio je pojam javnog dobra tako da ovaj pojam čine:

• dobra koja su izuzeta iz običnog saobraćaja
• stvari u opštoj upotrebi
• stvari kojima se sama država za svoje osobite ciljeve neposredno služi (tvrđave i sl.)

Francuski građanski zakonik različite oblike državne svojine izražava putem podele na javni i privatni domen.

• u najvećoj meri odgovara rimskoj podeli stvari na res publicae i res fisci
• javni domen čine: putevi, ulice, plovne reke, nanosi i obale, mora, luke, pristaništa kao i svaki deo francuske teritorije koji nije podesan da bude u privatnoj svojini
• slične podele mogu se naći u anglosaksonskom pravu

Javna svojina u svojoj suštini sastoji se od dva elementa

• javni, javnopravni – državni, upravni
• svojinski – akti pripadnosti, raspolaganja

Razlikovanje javne od privatne svojine može se izraziti na različite

• Javna svojina
  • obezbeđuje javne interese
  • reguliše se normama koje imaju prinudni karakter – imperativne norme
  • učestvuje država kao javnopravni subjekat
  • jedna strana (država, javnopravni subjekt) pojavljuje se kao imalac vlasti, imperiuma pa su zato to odnosi subordinacije
  • vrši se, realizuje i štiti preko javnih, upravnih akata i sredstava
• Privatna svojina
  • izražava i štiti pojedinačnu, privatnu korist
  • primenjuju se dispozitivne norme
  • subjekti su privatna lica
  • odnosi jednakosti, koordinacije
  • vrši se, realizuje i štiti putem akata i tužbi građanskog prava
    • pravni poslovi, petitorne i posesorne tužbe
  • prisustvo pomenutih kriterijuma za razlikovanje javne od privatne svojine ne znači automatsko opredeljivanje za jedan ili drugi svojinski oblik
    • negde jedan kriterijum nije dovoljan, pa se mora koristiti u sadejstvu sa drugima
    • kada je prisutno mešovito dejstvo različitih elemenata tačno razgraničenje može se izvršiti tek na osnovu utvrđivanja pretežnog sadržaja tih svojinskih oblika

Javna svojina kao i svaka druga svojina predstavlja punu vlast nad nekom telesnom stvari, kao potpuno potčinjavanje jedne stvari, potpuno pravno gospodarenje tom telesnom stvari.

• svojinsko pravo je opšta vlast na telesnoj stvari

Svojina označava da je za nekog neka stvar njegova.

• izražava se i oblikuje putem zakona
• kako će se izraziti svojina, i koji će se tipovi svojinskih odnosa utvrditi zavisi od postojeće političke i socijalne organizacije društva i ljudskih potreba

Javna svojina može se izraziti

• preko unutrašnje strane svojine kao najšira neposredna pravna vlast na stvari (dominium)
• preko spoljne, društvene dimenzije svojine kao pripadnost dobara određenom subjektu (proprietas)
• svojstva koja čine da se razlikuje od drugih oblika svojine
  1. omogućava da se ostvari javna svrha, cilj ili namena u obavljanju javnih delatnosti
     • putem javnih, upravnih akata
       • raspolaganje i zaštita javnih dobara se ostvaruju javnopravnim sredstvima i merama
     • subjekti javne svojine poseduju posebnu mogućnost imperium da potčine druge subjekte u pravnom odnosu
       • javnopravni odnos u užem smislu

2. javna svojina je mešovita pravna kategorija
   • ispoljava se kao koegzistencija javne i privatne vlasti koja se vrši putem javnih i građanskopravnih akata
   • objekti ovog vida javne svojine su javna dobra u širem smislu
     • po svojoj prirodi pokretne i nepokretne stvari građanskog prava
   • pošto im je svrha javnopravna potpadaju pod javnopravni režim
3. neposredna pravna vlast na stvarima sa ovlašćenjima usus, fructus i abusus ali modifikovana javnopravnim elementima
   • upravljanje se vrši na javnopravni način
   • pripadnost stvari se omogućava primenom javnopravnih sredstava i mera