Pravo javne svojine sastoji se od skupa raznovrsnih i raznorodnih ovlašćenja i obaveza. Ta ovlašćenja i obaveze priznaju se javnopravnim subjektima da bi se omogućilo prisvajanje materijalnih delova prirode. U ekonomskom smislu, prisvajati znači preduzimati materijalne akte kojima se vrši realizacija upotrebne vrednosti stvari. Ovakav stav o pojmu svojine potiče iz Marksovih citata gde se govori o prisvajanju prirode i gotovog proizvoda, ali svojina se izražava i kao najednako prisvajanje, nejednaka raspodela rada i gotovih proizvoda. To bi značilo, da svojina postoji tamo gde neki subjekti prisvajaju dobra u većoj meri, a drugi manje. Ako bi pojam svojine odredili samo kao prisvajanje ili kao skup normi koje regulišu prisvajanje, onda bi svojinu činili najrazličitiji oblici prisvajanja, pa čak i oni u najužem obimu. Otuda neki pravni pisci pojam prisvajanja kao suštinskog elementa svojine određuju kao uvlačenje predmeta u sferu interesa onoga koji prisvaja u cilju zadovaljenja njegovih potreba. Prisvajanje se ispoljava u korišćenju i raspolaganju prema određenom predmetu što čini sadržinu i suštinu svojine.
Pravo javne svojine kao i svaka druga svoina izražava prisvajanje vezano za upotrebu stvari, prisvajanje preko pribiranja, prikupljanja i odvajanja plodova, ali i prisvajanje vezano za faktičko i pravno raspolaganje što znači, prisvajanje prometne vrednosti. Tako se javna svojina izražava preko pojmova građanskog prava kao što su dominium, neposredna vlast na stvari, ali i preko odnosa pripadnosti stvari (res mea est), „ta stvar je moja“ ili „pripada meni“ što čini dinamiku društvenih i pravnih odnosa. Prisvajanje javnih dobara kao i pokretnih i nepokretnih stvari ostvaruje se posredstvom javnopravnih ovlašćenja i obaveza ili na osnovu klasičnih svojinskih ovlašćenja (usus, fructus, abusus). Pravna sadržina (sastav, struktura) javne svojine nije konstantna veličina već varira u zavisnosti od vrste materijalnog dobra kao objekta na koje se odnose prava i obaveze. Prisvajanje pravno izraženo razlikuje se da li je pitaju dobro u opštoj upotrebi, prirodno dobro, sredstvo za rad državnih organa i službi i sl. U nekim slučajevima, svojinski prerogativi javne svojine ispoljavaju se preko javnopravnih akata da bi se u drugim prilikam svojinska vlast vršila na složeniji način – primenom kako javnopravnih akata, sredstava i mera, tako i upotrebom građanskopravnih akata. Dvostruko svojstvo objekta javne svojine proizvodi dvostruki pravni režim u prisvajanju materijalnih dobara. Konačno, prisvajanje objekata sa statusom stvari u građanskom pravu, reguliše se klasičnim svojinskim ovlašćenjima. Bitno je da se naglasi da nema čistog modela svojinskih odnosa u ovoj oblasti, već se radi o kombinaciji različitih elemenata koji formiraju jedan ili drugi tip svojine prema pretežnosti sadržaja.
Svojina u javnopravnom smislu, predstavlja najširu javnopravnu vlast na javnim dobrima i ispoljava se preko različiti ovlašćenja i obaveza koje se odnose na upravljanje, prisvajanje i raspolaganje tim dobrima. Vršenje ove pravne vlasti ostvaruje se putem upravnih akata i upravnih radnji pa je zbog toga ovo tip svojinskih odnosa hijerarhijske prirode. U novije vreme, vršenje javnopravne vlasti može se ostvarivati i putem upravnih ugovora čija je pravna priroda sporna u nauci. Tek jednim svojim manjim delom pravo javne svojine ispoljava se kao klasična privatna svojina. Tu se prisvajanje vrši obavljanjem komercijalne (privredne) delatnosti, pa su to odnosi koordinacije i ostvaruju se pravnim poslovima i aktima građanskog prava.
5.1. Pozitivno pravni sadržaj javne svojine
Zakon o javnoj svojini Republike Srbije daje elemente za utvrđivanje sadržine i bitnih obeležja prava javne svojine. Sticanje, prestanak, vršenje i zaštita prava javne svojine uređuje se na način kao i pravo privatne svojine osim ako ovim zakonom to nije drukčije regulisano. Na ovaj način, javna svojina pravno se izražava kao i privatna svojina, klasičnim ovlašćenjima upotrebe, pribiranja plodova i raspolaganja. Ipak, ova ovlašćenja su modifikovana nizom obaveza koje treba da omoguće ostvarivanje javnog interesa. Prisvajanje u okviru javne svojine je dobrim delom redukovano i zavisi od prirode i namene materijalnih dobara. Opšta je obaveza subjekata koji donose odluke o upravljanju ili korišćenju stvari u javnoj svojini da postupaju kao dobri domaćini i odgovaraju u skladu sa zakonom. Sopstvenik bar u načelu ima slobodu da stvar upotrebljava ili ne upotrebljava. Ako stvar koristi to može biti u skladu sa njenom prirodom ili namenom, ali i van toga radi zadovoljenja bilo koje sopstvenikove potrebe (nenamenska upotreba). Javnopravni subjekti ovlašćeni su da stvari u javnoj svojini koriste na način kojim se obezbeđuje efikasno vršenje njihovih prava i dužnosti kao i racionalno korišćenje i očuvanje tih stvari. Vlada Republike Srbije odnosno nadležni organi pokrajine ili jedinice lokalne samouprave bliže regulišu obaveze u vezi sa korišćenjem, održavanjem i upravljanjem stvarima u javnoj svojini. Zakon predviđa obavezu za funkcionera koji rukovodi organom odnosno drugo ovlašćeno lice koje se stara o zakonitosti i odgovornosti da se korišćenje i upravljanje stvarima o javnoj svojini vrši u skladu sa zakonom. Takođe, i zaposleni u organima odgovaraju za savesno i namensko korišćenje stvari u javnoj svojini u postupku obavljanja poslova iz svoje nadležnosti.
Veliki broj javnih dobara posebno ona koja su u naglašenom javnopravnom režimu trpe i dodatna odstupanja od opšteg režima prava svojine. Takva dobra ne mogu biti u postupku prinudnog izvršenja, niti se mogu opteretiti hipotekom i drugim sredstvima stvarnog obezbeđenja. Održaj kao način originarnog sticanja isključen je u odnosima gde su objekti pomenuta javna dobra bez obzira na vrstu subjekta. Raspolaganje stvarima u javnoj svojini u smislu zakona, predstavlja davanje stvari na korišćenje ili zakup, prenos prava javne svojine na drugog nosioca javne svojine (sa naknadom ili bez naknade) uključujući i razmenu, otuđenje stvari, zasnivanje hipoteke na nepokretnostima, zalaganje pokretnih stvari, ulaganje u kapital.
Nepokretne stvari pribavljaju se i otuđuju iz javne svojine pri čemu se polazi od tržišne vrednosti nepokretnosti koju je procenio poreski odnosno drugi nadležni organ u postupku javnog nadmetanja odnosno prikupljanjem pismenih ponuda ako zakonom nije drukčije određeno. Izuzetno, nepokretne stvari mogu se pribaviti ili otuđiti neposrednom pogodbom, ali ne ispod procenjene tržišne vrednosti, ako u konkretnom slučaju to predstavlja jedino moguće rešenje. Akt o ovakvom raspolaganju mora da sadrži obrazloženje iz koga se može utvrditi postojanje ovih okolnosti. Nepokretnosti se mogu otuđiti iz javne svojine i ispod tržišne cene odnosno bez naknade ako postoji interes za takvim raspolaganjem kao što je otklanjanje posledica elementarnih nepogoda ili uspostavljanje dobrih odnosa sa drugim državama, odnosno međunarodnim organizacijama kao i u drugim slučajevima predviđenim zakonom. Pribavljanje pokretnih stvari u javnu svojinu vrši se zakonom kojim se uređuju javne nabavke. Otuđenje pokretnih stvari iz javne svojine vrši se u postupku javnog oglašavanja odnosno prikupljanja pismenih ponuda na način kojim se obezbeđuje interes nosioca prava javne svojine. Otuđenje pokretnih stvari može se vršiti neposrednom pogodbom ili ispod tržišne cene odnosno bez naknade ako postoji opravdan interes za takvim raspolaganjem. To se mora posebno utvrditi uredbom Vlade, a takvi akti treba da budu obrazloženi.
Stvari u javnoj svojini mogu se dati u zakup polazeći od tržišne vrednosti zakupnine za određenu vrstu stvari u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja pismenih ponuda. Ista dobra mogu se dati u zakup neposrednom pogodbom ako je to u konkretnom slučaju jedino moguće rešenje. Stvari u javnoj svojini ne mogu se davati u podzakup. Zakonodavac predviđa koji subjekti su nadležni za zaključivanje ugovora o pribavljanju i raspolaganju pokretnih i nepokretnih stvari u svojini Republike Srbije a to mogu biti nadležni ministar, rukovodilac direkcije, rukovodilac organa, ovlašćeno lice i sl. Ugovori o pribavljanju i otuđenju nepokretnosti u svojini Repubike Srbije zaključuju se po prethodno pribavljenom mišljenju Republičkog javnog pravobranilaštva. Ovaj organ dužan je da dostavi mišljenje u roku od 30 dana od dana prijema zahteva. Republičko javno pravobranilaštvo dužno je da podnese tužbu za poništenje ugovora koji je zaključen suprotno propisima odnosno ako ugovorena naknada odstupa od propisane naknade ili od naknade koja se može ostvariti u vreme zaključenja ugovora. Ista rešenja predviđaju se i kod zaključenja i pobijanja ugovora o pribavljanju i raspolaganju nepokretnosti u svojini autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave s tim što je nadležan organ za davanje mišljenja javno pravobranilaštvo pokrajine odnosno jedinice lokalne samouprave. Stvari u javnoj svojini koje nisu neophodne za vršenje poslova iz delokruga organa Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu se dati na korišćenje drugom organu tog nosioca javne svojine ili drugom organu drugog nosioca javne svojine na određeno ili neodređeno vreme, dati u zakup drugom pravnom ili fizičkom licu, zameniti za drugu stvar ili otuđiti.
O pribavljanju i raspolaganju stvarima u svojini Republike Srbije odlulčuje Vlada ako zakonom nije drukčije određeno. Vlada odlučuje o sticanju i raspolaganju nepokretnim stvarima u svojini Republike Srbije za potrebe državnih organa i organizacija, prenosu prava javne svojine na pokretnim stvarima u svojini Republike Srbije na drugog nosioca prava javne svojine kao i sticanju i otuđenju prevoznih sredstava i opreme veće vrednosti za potrebe pomenutih organa i organizacija, a o ostalim vidovima pribavljanja i raspolaganja pokretnim stvarima odlučuje funkcioner koji rukovodi organom ako nije drukčije određeno zakonom. Sticanje i otuđenje pokretnih stvari, stvari za posebne namene, uključujući i prevozna sredstva i opremu veće vrednosti koje koristi ministarstvo odbrane i koje za potrebe poslova bezbednosti koriste ministarstvo unutrašnjih poslova i službe bezbednosti, odlučuje rukovodilac tog organa odnosno službe. Sticanje i raspolaganje stvarima u svojini autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave odlučuje nadležni organ u skladu sa statutom autonomne pokrajine odnosno nadležni organ određen u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave. Ako je odluku o sticanju i otuđenju stvari u javnoj svojini doneo nenadležni organ takav akt je ništav kao i ugovor zaključen na osnovu takvog akta.
Termin „pravo korišćenja“ upotrebljava se za subjektivno pravo koje proizilazi iz prava javne svojine koje javni subjekti mogu imati na javnim dobrima. Po svom obimu to je uže pravo od prava javne svojine i obuhvata ovlašćenja da se stvar drži, koristi u skladu sa prirodom i namenom, da se daje u zakup i da se njome upravlja u skladu sa zakonom. Davanje u zakup stvari Republike Srbije vrši se po prethodno pribavljenoj saglasnosti Direkcije. Ukoliko takve saglasnosti nema, ugovor je ništav.
